I OSK 248/12

II SAB/Łd 1/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 151, art. 154 § 6, art. 155 § 1, art. 161 § 3, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
Art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 61 ust. 1-4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 754
Art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2024 poz 737
Art. 69 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Sentencja
Dnia 19 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2025 roku sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. J. z 24 sierpnia 2024 roku; 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 grudnia 2024 r. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1) art 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia prawomocnego zakończenia postępowania i zwrotu akt administracyjnych, stwierdzenie, że ww. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 300 zł, wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.") i poinformowanie [...] Kuratora Oświaty o istotnych naruszeniach prawa polegających na znacznym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy (ponad 118 dni) oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi K.J. wskazał, iż w dniu 24 sierpnia 2024 r. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. z wnioskiem o udostępnienie wszystkich uchwał podjętych pracz Radę Pedagogiczna tejże Szkoły Podstawowej w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 czerwca 2024 r. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie odpowiedzi na wniosek na podany adres wnioskodawcy za pośrednictwem operatora pocztowego. Pomimo upływu 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi oraz do dnia wniesienia skargi, organ nie podjął żadnych działań w sprawie, w szczególności nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, nie wydał decyzji administracyjnej, ani nie umorzył postępowania.
Uzasadniając wniosek o ukaranie organu karą grzywny oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, skarżący wskazał, iż prowadzi badania naukowe do pracy naukowej, dotyczącej działalności szkół podstawowych oraz w szczególności funkcjonowania organów kolegialnych. Brak reakcji ze strony organu uniemożliwił mu dokończenie pracy naukowej w zakresie podejmowanych uchwał rad pedagogicznych szkół podstawowych województwa [...]. Informacja taka jest kluczową daną do ogólnej statystyki tego zagadnienia w województwie. Przez takie działania organu skarżący musi czasowo przesunąć ukończenie pracy naukowej do recenzowanej monografii naukowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu. Dyrektor podkreślił, iż nie udzielił odpowiedzi nieumyślnie, dlatego też nie zachodzi przypadek bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W okresie ww. zapytania na adres e-mail szkoły wpłynęła znaczna ilość innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz poleceń instytucji oświatowych, związanych z zakończeniem roku szkolnego 2023/24 i rozpoczęciem roku szkolnego 2024/25. Organ udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, na którą składają się protokoły Rady Pedagogicznej z 22 stycznia 2024 r., 25 kwietnia 2024 r. oraz 17 czerwca 2024 r., przy piśmie z 3 stycznia 2025 r. Zostało ono doręczone skarżącemu w dniu 11 stycznia 2025 r.
W piśmie procesowym z 1 lutego 2025 r. skarżący podtrzymał skargę, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie przez organ odpowiedzi, podtrzymując pozostałe wnioski skargi, a także oponując wszelkim twierdzeniom organu. Skarżący podkreślił, iż organ w żaden sposób nie zareagował na jego wniosek przez bardzo długi czas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej okazała się zasadna.
Na wstępie należy jednak wskazać, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.". Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądu administracyjnego jest skarga K. J. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie tej części rozważań należy wskazać, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym dyrektor szkoły jest organem władzy publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do ich wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 248/12 dostępny, podobnie jak inne powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").
Następnie wskazania wymaga, iż informacje, o udostępnienie których wnosił skarżący, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Uszczegółowienie przywołanej normy konstytucyjnej ma miejsce właśnie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 u.d.i.p. tworzy otwarty katalog przykładowych danych, jakie ustawa uznaje za informację publiczną. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o zasadach ich funkcjonowania. Natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 754 ze zm.) przedszkola, szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w Ł. jest placówką publiczną, której organem prowadzącym jest Gmina Miasto Ł.
Podkreślić przy tym należy, że pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 865/21; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. III OSK 2875/22, publ. CBOSA).
W judykaturze ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym uchwały rady pedagogicznej szkoły stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 737 ze zm.) w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl art. 70 ust. 1 ww. ustawy do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. Ponadto rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki będącej jednostką budżetową; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (art. 70 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności, a jej zebrania są protokołowane. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że ustawodawca przewidział określoną publicznoprawną formalizację działań tego organu kolegialnego.
Powyższe wskazuje, iż dane wynikające z uchwał i protokołów, o które wnioskował skarżący, niewątpliwie stanowią informację publiczną w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zatem organ, będący adresatem wniosku i posiadający taką informację, zobowiązany jest do udostępnienia jej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Waloru informacji publicznej uchwałom i protokołom nie odbiera również konieczność ochrony danych osobowych uczniów i nauczycieli. Art. 73 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wskazuje na obowiązek ochrony prawa do prywatności określonych osób, których dotyczą sprawy będące przedmiotem obrad rady pedagogicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem osoby biorące udział w zebraniu rady pedagogicznej są obowiązane do nieujawniania spraw poruszanych na zebraniu rady pedagogicznej, które mogą naruszać dobra osobiste uczniów lub ich rodziców, a także nauczycieli i innych pracowników szkoły lub placówki. Jednakże ograniczenie, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p., oznacza, iż wskazane tam informacje w dalszym ciągu stanowią informację publiczną. Jedynie jej udostępnienie podlega ograniczeniom, co w niniejszej sprawie miało miejsce przez zaczernienie danych uczniów w odpowiedzi udzielonej przez organ (zob. wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2025 r., sygn. II SAB/Łd 141/24, publ. CBOSA). Dyrektor nie kwestionował przy tym publicznego charakteru wnioskowanych przez skarżącego danych.
Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia. Jednakże, jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl zaś art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Regulacja powołanego art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. W przepisach art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca dopuścił odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., którego zastosowanie uzasadniać będzie brak po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku (por. wyrok NSA z 17 maja 2024 r., sygn. III OSK 563/23, publ. CBOSA).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy przy tym do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. II SAB/Wa 522/23, publ. CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został złożony organowi w dniu 24 sierpnia 2024 r. Termin na jego rozpatrzenie upływał zatem w dniu 7 września 2024 r. Dyrektor w żaden sposób nie zareagował na wniosek aż do 3 stycznia 2025 r., a więc znacznie przekroczył termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ wskazał, iż przyczyną takiego stanu rzeczy była duża ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej oraz poleceń instytucji oświatowych, związanych z zakończeniem roku szkolnego 2023/2024 oraz rozpoczęciem roku szkolnego 2024/2025. Okoliczności te nie mogą być jednak usprawiedliwieniem dla zaniechania udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej we wskazanej przez niego formie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy i wewnętrznych procedur, aby terminowo wywiązywać się z nałożonych przepisami prawa obowiązków. Powód niedochowania czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia dla oceny, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Organ nie skorzystał przy tym z możliwości wydłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Powyższe okoliczności wskazują, iż organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Finalnie jednak udostępnił skarżącemu protokoły posiedzeń Rady Pedagogicznej, odpowiadając na jego wniosek pismem z 3 stycznia 2025 r., co sam skarżący przyznał w piśmie procesowym z 1 lutego 2025 r. Dlatego też na mocy art. 161 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 sierpnia 2024 r., o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
Bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ł. w udostępnieniu informacji publicznej, zdaniem Sądu, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ pierwotnie zignorował wniosek skarżącego, a odpowiedzi udzielił po niemal 5 miesiącach od upływu terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Jak natomiast wskazano powyżej, duża ilość wpływających wniosków i innej korespondencji nie może stanowić usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów przewidzianych prawem. Organ przy tym nie podjął żadnej próby kontaktu ze skarżącym, ani też nie wyznaczył dłuższego terminu na rozpatrzenie jego wniosku. Dlatego też Sąd ocenił, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
W pkt 3 wyroku Sąd na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak natomiast stanowi art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny, lub przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie opisanych powyżej środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd nie jest przy tym związany zawartym w skardze wnioskiem strony w tym przedmiocie. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w postępowaniu. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. III OSK 877/23, publ. CBOSA).
Wymierzając organowi grzywnę, Sąd wziął pod uwagę, iż organ aż do chwili wniesienia skargi w żaden sposób nie zareagował na wniosek skarżącego. Takie zachowanie organu nie miało przy tym żadnych racjonalnych przyczyn, zaś naruszenie prawa było rażące i pozbawiło skarżącego prawa do uzyskania dostępu do informacji publicznej w terminie przewidzianym prawem. Dodatkowo skarżący wskazał, iż zaniechanie organu wpłynęło negatywnie na przygotowywaną przez niego pracę naukową. Jednakże Sąd uwzględnił również tę okoliczność, iż organ ostatecznie w pełni wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też, w ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł byłoby dla niego sankcją zbyt dotkliwą. Sąd uznał, iż grzywna w kwocie 200 zł należycie spełni zarówno funkcję sankcyjną, jak i prewencyjną.
W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 4 wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w kwocie wyższej niż 200 zł, przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., jak również do podjęcia postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, iż w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Podkreślić należy, że przepis ten, podobnie jak art. 149 § 2 p.p.s.a., przewiduje jedynie uprawnienie sądu do skierowania sygnalizacji o uchybieniach, a nie obowiązek takiego działania, o czym świadczy zastosowanie w redakcji tego przepisu sformułowania "skład orzekający sądu może". Fakultatywność tego orzeczenia powoduje, że sąd rozpoznający skargę nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony o wydanie takiego postanowienia. Ponadto suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 207/21; wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. II GSK 127/20, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu brak podstaw do formułowania takich obaw. Organ bowiem ostatecznie wywiązał się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej w dniu 3 stycznia 2025 roku, co potwierdził skarżący. Przede wszystkim jednak Sąd zważył, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za niepodejmowanie wymaganych przez prawo czynności. Jednocześnie jednak suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. tym różni się od grzywny, że stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za niezałatwienie jej sprawy w terminie. Pomimo swego kompensacyjnego charakteru suma pieniężna nie ma za zadanie zrealizowania celu w postaci naprawienia szkody. Możliwość jej zasądzenia nie zastępuje roszczeń o charakterze cywilnym, do których należy zadośćuczynienie za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych oraz odszkodowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że stanowi ona swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Odnosząc się do uzasadnienia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego Sąd zważył na podnoszony w skardze skutek bezczynności organu w postaci utraty przez skarżącego możliwości dokończenia badań naukowych w zaplanowanym terminie, co uzasadnia przyznanie wskazanej sumy celem zadośćuczynienia. Tak sformułowane uzasadnienie nie zostało sprecyzowane chociażby poprzez określenie planowanego terminu ukończenia badań naukowych czy też wskazanie, na ile doniosła dla tych badań była żądana informacja publiczna. Jednocześnie należało wziąć pod uwagę, że po złożeniu wniosku w dniu 24 sierpnia 2024 r. kolejną czynnością skarżącego w sprawie było złożenie skargi na bezczynność w dniu 21 grudnia 2024 r. Organ udostępnił żądaną informację 3 stycznia 2025 r., czyli niezwłocznie po doręczeniu skargi na bezczynność, biorąc pod uwagę że została ona przekazana w sobotę bezpośrednio poprzedzającą przerwę świąteczną, która trwała do dnia 31 grudnia 2024 roku zaś pierwszym dniem roboczym po tej przerwie był 2 stycznia 2025 r.
W związku z powyższym Sąd uznał, że wymierzona grzywna w dostatecznym stopniu zrealizuje funkcję dyscyplinująco-represyjną oraz prewencyjną, powstrzymując organ od naruszeń prawa w przyszłości. Przywołane powyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy w ocenie Sądu nie uzasadniają zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., ani też podjęcia postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego.
dc