I OSK 2434/24

I OSK 2434/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 91/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 91/24 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2024 r., II SA/Wa 91/24 oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 listopada 2023 r. nr 1158/2023 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. nr 1158/2023, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 11 października 2023 r. nr 349/MB/10/2023 orzekającą o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni od 29 września 2023 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 i 3 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2023.735 ze zm.), dalej jako "u.p.z.". Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia 9 czerwca 2020 r. nr 261/PL/06/20 orzekł o uznaniu A. K. za osobę bezrobotną od 8 czerwca 2020 r. i o nieprzyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dalej Wojewoda wskazał, że urząd pracy pismem z 12 września 2023 r. wyznaczył bezrobotnej termin obowiązkowej wizyty na 29 września 2023 r. Wezwanie wysłano za pośrednictwem operatora pocztowego, listem poleconym, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres wskazany w dokumencie "Karta rejestracyjna bezrobotnego". Z adnotacji znajdującej się na zwróconej przesyłce wynika, że 13 września 2023r. podjęto próbę doręczenia przesyłki, ale z uwagi na niezastanie adresata, pierwsze zawiadomienie o możliwości jej odbioru w placówce pocztowej pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej. Kolejne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki pozostawiono 21 września 2023 r. Przesyłkę zwrócono nadawcy 28 września 2023r., gdyż nie podjęto jej w wyznaczonym terminie. Przesyłkę uznano za skutecznie doręczoną 27 września 2023 r., zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Bezrobotna zobowiązana była stawić się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, czego nie uczyniła i w terminie 7 dni nie poinformowała o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Wojewoda w tej sytuacji uznał, że w sprawie zaszły okoliczności skutkujące utratą statusu osoby bezrobotnej z dniem 29 września 2023 r. Wojewoda wyjaśnił, że rejestracja w urzędzie pracy ma charakter dobrowolny, zaś w sytuacji uzyskania statusu bezrobotnego, zainteresowana osoba powinna przestrzegać nałożonych na nią obowiązków. Jednym z głównych elementów uzyskania i utrzymania statusu bezrobotnego jest gotowość do podjęcia zatrudnienia, a co za tym idzie dyspozycyjność. Ustawodawca w celu jej weryfikacji nałożył na bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do urzędu pracy nie w dogodnych i przez siebie ustalanych terminach, ale w terminach wyznaczonych przez urząd. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje konsekwencjami przewidzianymi w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. Powołane przepisy wskazują, że w przypadku niespełnienia obowiązków, organ ma obowiązek podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego i rozstrzygnięcie to nie ma charakteru uznaniowego. Przepisy u.p.z. dopuszczają możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, ale na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek poinformowania o przyczynie niestawiennictwa w okresie do 7 dni i wykazania, że była ona uzasadniona. A. K. przyczynę niestawiennictwa wskazała dopiero w odwołaniu od decyzji I instancji, a więc już po upływie wskazanego w przepisach 7-dniowego terminu. Wskazała wówczas, że nie stawiła się na wizytę z uwagi nieotrzymania pisma z wyznaczoną datą zgłoszenia się w organie zatrudnienia. Zdaniem Wojewody doręczanie wezwań do stawienia się na wizytę za pośrednictwem operatora pocztowego jest dopuszczalne, a dodatkowo, jako przesyłka polecona rejestrowana, wezwanie takie korzysta z możliwości doręczania w sposób wskazany w przepisach k.p.a. i stanowi gwarancję pewności i skuteczności poinformowania o wyznaczonym terminie. Wojewoda, odnosząc się do postulowanego przez odwołującą się telefonicznego kontaktowania się przez urząd pracy, zauważył, że przepisy k.p.a. przewidują możliwość dokonania wezwania telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności tylko w sprawach niecierpiących zwłoki, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z przepisów k.p.a. nie wynika także aby w przypadku skutecznego doręczenia pisma, organ zobowiązany jest do podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań, zmierzających do potwierdzenia, że strona rzeczywiście zapoznała się z jego treścią. Jeśli do strony wysłano pisemne wezwanie, które skutecznie doręczono, to urząd pracy nie miał obowiązku korzystania z innych środków komunikacji np. telefonu, w celu upewnienia się, że strona zapoznała się z treścią wezwania. Wojewoda zwrócił też uwagę, że nieodebranie skierowanej do bezrobotnej przesyłki, prawidłowo doręczonej w trybie art. 44 k.p.a. nie może stanowić uzasadnionej przyczyny jej niestawiennictwa w terminie wyznaczonym przez organ. Wojewoda wskazał także, że bezrobotna została prawidłowo pouczona o obowiązkach ciążących na osobach bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. Odnosząc się do kwestii pozbawienia bezrobotnej ubezpieczenia zdrowotnego, organ poinformował o możliwości ubezpieczenia się dobrowolnie na podstawie pisemnego wniosku lub zgłoszenia do ubezpieczenia przez członka rodziny, a w razie trudnej sytuacji materialnej również na mocy decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydanej w ramach pomocy społecznej. Rejestrowanie się w urzędzie pracy wyłącznie w celu posiadania ubezpieczenia zdrowotnego mija się z celem rejestracji jako osoby bezrobotnej. Wojewoda końcowo wskazał, iż w tym stanie faktycznym i prawnym argumentacja odwołania nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż nie naruszała ona prawa i nie może być zmieniona. Z akt sprawy wynika, że było to drugie niestawienie się bezrobotnej na wizytę w wyznaczonym terminie, zatem ponowne nabycie statusu osoby bezrobotnej będzie możliwe w wyniku ponownej rejestracji w urzędzie pracy, dokonanej nie wcześniej niż po upływie co najmniej 180 dni od dnia niestawiennictwa, o ile zostaną spełnione warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z..
A. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że była wydana z naruszeniem prawa.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 września 2024 r. oddalił skargę stwierdzając, że z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż urząd pracy w piśmie z 12 września 2023 r. wyznaczył skarżącej termin obowiązkowej wizyty na 29 września 2023 r. W piśmie tym wskazano ponadto, że w przypadku doręczenia korespondencji przez operatora pocztowego w dniu wyznaczonym przez urząd lub w terminie późniejszym niż dzień określony w piśmie z 29 września 2023 r., należy zgłosić się w urzędzie pracy następnego dnia roboczego po otrzymaniu pisma. Skarżącą pouczono też o konsekwencjach niestawiennictwa i nieusprawiedliwienia niestawiennictwa. Skarżąca natomiast jako przyczynę niestawiennictwa w urzędzie pracy wskazała nieotrzymanie pisma z wyznaczoną datą zgłoszenia, powołując się przy tym na dotychczasowy sposób komunikacji z urzędem pracy wynikający z pandemii. Przy czym przyczyna ta została wskazana dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 11 października 2023 r. orzekającej o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż doręczanie wezwań do stawienia w urzędzie pracy za pośrednictwem operatora pocztowego jest dopuszczalne i prawidłowe w świetle przepisów k.p.a., a ponadto stanowi gwarancję pewności i skuteczności poinformowania o wyznaczonym terminie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, co zostało w sposób nieuprawniony usanowane przez organ II instancji;
b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji oczywistego naruszenia prawa skarżącej do wypowiedzenia się o zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz do wiedzy o wszczęciu względem niej postępowania (pierwszym pismem jakie otrzymała skarżąca była decyzja administracyjna);
c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 44 § 4 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, w której organy obydwu instancji błędnie uznały za prawidłowe zastosowanie fikcji doręczenia zawiadomienia o terminie wizyty w urzędzie pracy, pomimo zaniechania podjęcia względem skarżącej próby kontaktu w jakikolwiek inny dostępny w XXI wieku sposób.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych, powiększonych o kwotę należnego podatku VAT, jednocześnie oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości lub części.
Powyższe zarzuty nie zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Mając na uwadze, iż prawidłowość zastosowania powyższego przepisu nie jest podważane w badanej skardze kasacyjnej, kluczowy charakter ma zarzut naruszenia art. 44 § 4 k.p.a.
Regulacja art. 44 k.p.a. określa warunki pod którymi prawo przyjmuje fikcję doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego uregulowana w tym przepisie oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej przez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 44 § 4 k.p.a. zawiera domniemanie prawne, które polega na tym, że w razie powstania sytuacji określonej w tzw. przesłance domniemania, mocą swych postanowień nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego (vide: J.Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494).
Przesłanką zastosowania powyższego przepisu jest zamieszkiwanie adresata pod wskazanym adresem i niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Niemożność doręczenia dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma, a także nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, albo osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi (vide: postanowienie SN z dnia 22 marca 1995 r., II CRN 4/95, Lex nr 50590). Kolejną przesłanką skuteczności doręczenia w powyższym trybie jest przechowanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego, gdy pismo jest doręczane przez operatora pocztowego, lub złożenie pisma na ten sam okres w urzędzie właściwej gminy (miasta), gdy pismo jest doręczane przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę czy organ. Następną przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, w sposób wskazany w art. 44 § 2 k.p.a., a w przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie powtórna awizacja o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). W razie nieodebrania przesyłki przez adresata, doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dnia od pierwszego zawiadomienia. Przepis art. 44 § 4 k.p.a. zawiera także domniemanie daty doręczenia pisma.
Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. Domniemanie doręczenia w powyższym trybie nie zachodzi w razie wadliwości przesłanek zastosowania trybu powyższego doręczenia ale także może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych, do których zalicza się m.in. nieobecność z powodu choroby i spowodowaną tym niemożność odebrania przesyłki złożonej w urzędzie pocztowym (vide: postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., II OSK 695/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Stawiając zarzut naruszenia art. 44 § 4 k.p.a. autor kasacji nie wskazuje na okoliczności mogące podważyć poprawność zastosowania powyższego domniemania prawnego. Nie podejmuje także próby obalenia powyższego domniemania. Wskazuje natomiast na brak powiadomienia strony o terminie jej wizyty w urzędzie pracy w inny sposób niż przez doręczenie pisma. Zarzut taki nie jest zasadny. Trafnie wskazuje Wojewoda Mazowiecki, iż organ nie ma prawnego obowiązku korzystania z innych form komunikacji w celu potwierdzenia dokonanego doręczenia. Stawianie zatem zarzutu naruszenia prawa, w szczególności art. 44 § 4 k.p.a., z tego powodu, że organ nie skontaktował się ze skarżącą w inny sposób niż przez wysłanie drogą pocztową przesyłki zawierającej informacje o terminie stawiennictwa w urzędzie pracy, nie może być zabiegiem skutecznym.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż warunkiem uchylenia wyroku z powodu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie, że naruszenie tego rodzaju przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji należy wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pozbawienia statusu bezrobotnego stanowi niewątpliwie naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., ale nie ma ono charakteru istotnego, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wykazuje natomiast w jaki sposób doręczenie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania wpływałoby ma podjęte rozstrzygnięcie.
Z kolei zarzuty naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. zostały sformułowane w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a art. 10 na trzy, i każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzuty kasacyjne naruszenia art. 8 i 10 k.p.a. nie nadają się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).