I OSK 2423/23

I OSK 2423/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Po 230/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.15, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 230/23 w sprawie ze skargi V. S.A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SN-III.7536.63.2022.9 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. I SA/Po 230/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V[...] S.A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 16 stycznia 2023 r. nr SN-III.7536.63.2022.9 w przedmiocie umorzenia postępowania:
I. uchylił zaskarżoną decyzję;
II. zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji winien wydać decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie, a umorzenie postępowania było przedwczesne, podczas gdy wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zmianę stanu faktycznego pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co czyni zasadnym umorzenie postępowania;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do sytuacji prawnej i faktycznej po wydaniu decyzji przez organ II instancji oraz badanie wyłącznie stanu na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, a także pominięcie okoliczności, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może ulec zmianie, a organ odwoławczy jest zobowiązany taką zmianę stanu faktycznego lub prawnego uwzględnić w chwili wydawania decyzji, wydając adekwatne do niego rozstrzygnięcie;
3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak zastosowania, tj. brak zapoznania się z całością akt sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego przez Sąd I instancji, co skutkowało m.in. pominięciem istotnych okoliczności, tj., że:
a) V[...] S.A. wykonała niezbędne prace na przedmiotowych nieruchomościach, w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 14 października 2022 r. nr ZG-ARZ.5010.14.2022, a okoliczność ta miała wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na zmianę stanu faktycznego;
b) uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania nie wyklucza wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości, bowiem decyzja ta została uchylona jedynie z uwagi na zmianę stanu faktycznego, a nie z uwagi na jej wadliwość.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Z pierwszego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., zdaje się wynikać, że w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowe jest orzekanie co do istoty sprawy, na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.), w sytuacji, gdy w wyniku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności "pozytywnej" decyzji organu I instancji (zob. art. 126 ust. 2 u.g.n.), wnioskodawca uzyskał zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości i usunął awarię przed rozpoznaniem odwołania. Zdaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję i postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Drugi zarzut dotyczy zaś tego, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że organ odwoławczy zawsze przy orzekaniu bierze pod uwagę okoliczności istniejące w chwili orzekania przez ten organ.
Na wstępie rozważań zauważyć należy, że nie sposób toczyć dyskusji nad ewentualną bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n., bez analizy norm materialnych stanowiących podstawę orzekania, a zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) niniejsza skarga kasacyjna nie zawiera.
Tym niemniej, aby w jakikolwiek sposób odnieść się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania po wykonaniu nieostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., gdzie już sam ustawodawca przesądził, że nadaje się takiej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 126 ust. 2 u.g.n.), odnieść należy się do sensu całej regulacji zawartej w art. 126 u.g.n. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że "W przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku." Z kolei, stosownie do art. 126 ust. 3 u.g.n., "Po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania." W orzecznictwie podnosi się, że "Przywołany przepis jest systemowo oraz funkcjonalnie powiązany z regulacją ust. 1 art. 126 u.g.n., na mocy której wydawana jest decyzja "legalizująca" zajęcie nieruchomości. Wobec braku takiej decyzji ewentualne spory mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, co wszakże stoi w opozycji do celu, dla którego przepis ów został wprowadzony" (wyrok NSA z 25.05.2018 r. I OSK 2873/17, LEX nr 2557684).
Nie są to jednak wszystkie konsekwencje, jakie niósłby za sobą brak ostatecznego rozstrzygnięcia o tym, czy spełnione zostały przesłanki zajęcia nieruchomości w sytuacjach, o jakich mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. "Z [...] art. 126 ust. 7 u.g.n. wynika, że starosta zobligowany jest nałożyć karę na podmiot w sytuacji, gdy: podmiot nie złożył wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w odpowiednim terminie, albo podmiot zajął nieruchomość, a nie zaistniały przesłanki uzasadniające jej zajęcie wynikające z art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n., tj. siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Kara ta ma zatem charakter prewencyjny (zapobiega nadużywaniu możliwości zajmowana nieruchomości bez uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n.) i represyjny (dotyka podmiot, który mimo braku przesłanek zajął nieruchomości bez uprzedniego wydani decyzji) oraz środka przymusu (mobilizuje podmiot do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sytuacji określonej w art. 126 ust. 5 u.g.n.) i może być wymierzona jedynie podmiotowi, który powołując się okoliczności wskazane w ust. 1 dokonał tymczasowego zajęcia nieruchomości. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, z art. 126 ust. 7 u.g.n. wynika, że starosta zobligowany jest nałożyć karę na podmiot w sytuacji, gdy podmiot nie złożył wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w odpowiednim terminie, albo podmiot zajął nieruchomość, a nie zaistniały przesłanki uzasadniające jej zajęcie wynikające z art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n., tj. siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" (zob. wyrok NSA z 27.04.2023 r. I OSK 608/22, LEX nr 3587776). Ewentualne rozstrzygnięcie o karze nie byłoby możliwe, bez ostatecznego rozstrzygnięcia o tym, czy przesłanki tymczasowego zajęcia nieruchomości zostały spełnione.
Z powyższych powodów, decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości wydaję się nawet post factum, o czym stanowi art. 126 ust. 8 u.g.n.
W żadnym więc razie nie można uznać, że wykonanie nieostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., której z mocy ustawy nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2), przed rozpoznaniem odwołania, czyni bezprzedmiotowym ocenę spełnienia przesłanek tymczasowego zajęcia nieruchomości, co stanowi o bezzasadności wszystkich zarzutów postawionych w tej sprawie. Przy czym w odniesieniu do ostatniego z nich, dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie jest prawdziwe twierdzenie, że Sąd I instancji nie uwzględnił "nowych" okoliczności w postaci wykonania nieostatecznej decyzji, ale inaczej od organu ocenił skutki z tego wynikające, a za pomocą tego przepisu nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji lub oceny materiału dowodowego, jak ujęto to w zarzucie 3 skargi kasacyjnej.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.