I OSK 2404/24

I OSK 2404/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
II SA/Gl 842/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a ust.1, ust. 2 pkt 8, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 842/24 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.319.2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr NPII.4131.1.319.2024; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta Katowice kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 842/24, oddalił skargę Miasta Katowice, zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, zwanego dalej "organem" lub "organem nadzoru", z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr NPII.4131.1.319.2024, w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice.
Opisanym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 2024 r. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr LXXV/1572/24 Rady Miasta Katowice z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2024 roku, zwanej dalej "Programem", w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 w związku z ust. 2 pkt 8 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.
W ocenie organu nadzoru przyjęty Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w powyższym programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów. Organ wskazał dalej, że § 27 pkt 1 pkt 8 Programu (Rozdział 8. Źródła finansowania oraz środki przeznaczone na realizację programu) nie wypełnia delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W powyższej regulacji Programu wskazano, że "środki finansowe na realizację zadań wynikających z niniejszego programu zapewnione są w budżecie miasta w następujących kwotach:
1) koszty związane z zapewnieniem zwierzętom miejsca w Schronisku – 298.770,00 zł;
2) koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt – 67.590,00 zł
3) koszty związane z sezonowym dokarmianiem kotów wolno żyjących - 40.000 zł;
4) koszty związane ze sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących (nie przebywających w Schronisku) oraz usypianiem ich ślepych miotów – 50.000,00zl;
5) koszty związane z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 11.770,00 zł;
6) koszty związane z transportem, przetrzymywaniem i opieką weterynaryjną zwierząt gospodarskich - 30.000,00 zł;
7) koszty związane z zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom przebywającym w Schronisku (w tym także ze sterylizacją, kastracją oraz usypianiem ślepych miotów tych zwierząt) oraz uczestniczących w zdarzeniach drogowych – 292.120,00 zł;
8) koszty związane ze znakowaniem zwierząt – 6.000,00zł.
W ocenie organu nadzoru w § 27 pkt 1 - pkt 8 Programu Rada Miasta nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Ujęcie kwoty w sposób łączny dla zadań określonych w § 27 pkt 7 Programu nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu regulacji Programu nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym, gdyż łącznie określono środki na finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (tj. z treści Programu nie można wywieść konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację zadania: obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt; usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt).
Ponadto organ nadzoru stwierdził, że § 20 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt.
Organ nadzoru zarzucił również, że Rada Miasta nie zrealizowała wykonawczego charakteru programu poprzez wskazanie podmiotu, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań objętych programem, w sytuacji, gdy nie wykonuje ono tego zadania, lecz powierza je innemu podmiotowi – w weryfikowanym przypadku - lekarzowi weterynarii. Zdaniem organu, ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności w nim przewidzianych stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Ponadto w kontrolowanym Programie Rada Miasta nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jego zdaniem Program nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ustawowej sformułowanej w art.11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt Rada Miasta powinna każdorazowo w treści przyjmowanego programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii, gabinet), któremu powierza realizację zadań przewidzianych w tym przepisie.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Miasto Katowice do Sądu I instancji. Zarzucono organowi nadzoru naruszenie prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wadliwą ich wykładnię i stwierdzenie, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2024 r. nie czyni zadość wyszczególnionemu w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt obligatoryjnemu obowiązkowi wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, a także nie czyni zadość art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie wskazanie konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru prawidłowo uznał, iż Rada Miasta naruszyła art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, nie dokonując wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania wynikające z Programu. Sąd ten – nawiązując do stanowiska prezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 60/22 – wyraził pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Sąd I instancji uznał, że § 27 pkt 7 Programu niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i słusznie został zakwestionowany przez organ nadzoru.
Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu Miasta Katowice dotyczącego zastosowania przez organ nadzoru błędnej wykładni art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie wskazanie konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe, ponieważ Rada Miasta nie wypełniła w sposób właściwy delegacji wynikającej z art. 11a ust.1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem w § 20 Programu nie został wskazany konkretny lekarz weterynarii, gabinet weterynaryjny lub zakład leczniczy, który realizatorem zadania w zakresie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Słusznie organ nadzoru podniósł, że ustalenie w Programie w sposób skonkretyzowany wykonawców Programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w Programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Wskazanie przez Radę Miasta w § 20 Programu, że schronisko "zawrze umowę z przynajmniej jednym lekarzem weterynarii" nie spełnia tego warunku.
Miasto Katowice wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 11a ust. 5 oraz art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez wadliwą ich wykładnię i stwierdzenie, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2024 r. nie czyni zadość wyszczególnionemu w art. 11a ust. 5 ustawy obligatoryjnemu obowiązkowi wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, a także nie czyni zadość art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez nie wskazanie konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Sformułowano również wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu.
W rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 5 oraz art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w kwestii rozumienia określenia "sposób wydatkowania" środków finansowych, którym posługuje się prawodawca w art. 11a ust. 5 ustawy, nastąpiła ewolucja poglądów. Część sądów stoi na stanowisku, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Tym samym uznaje się, że art. 11a ust. 5 ustawy bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Stanowisko przeciwne w orzecznictwie sądowym przyjmuje, że art. 11a ust. 5 ustawy nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.
Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do brzmienia § 27 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały i oceny, czy właściwie realizuje on upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt., a co za tym idzie, czy kwestionowany przepis pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Stanowisko to potwierdza analiza tekstu pozostałych ośmiu punktów § 27 tego aktu stanowiących przepisy określające konkretne kwoty środków finansowych na realizację zadań wynikających z niniejszego programu zapewnione w budżecie miasta. Szeroka argumentacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego że wskazuje na brak dokonania przez Radę Miasta Katowice w przepisach § 27 pkt 1-8 Programu wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania, to w istocie dotyczy wyłącznie brzmienia § 27 pkt 7 i sposobu wydatkowania środków finansowych na zadania ujęte w tym punkcie.
Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, zgadza się z ogólnymi uwagami zaprezentowanymi przez organ nadzorczy dotyczącymi rozumienia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, jednakże nie podziela poglądu, że wskazana kwota na opiekę powinna być zawsze rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka z tych zadań. Nie można bowiem zgodzić się z organem, że konieczne jest przypisanie określonych kwot indywidualnie do każdego z zadań Programu, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego przypisał określoną kwotę do niewielkiej części zadań (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – trzech, spośród ustawowych ośmiu) wyodrębnionych z pozostałych zadań według kryterium podmiotu realizującego te zadania a także według kryterium funkcjonalnego (elementy określonego ciągu czynności). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, sposób zredagowania § 27 załącznika do zaskarżonej uchwały, uprawnia do wniosku, że Program pozwala stwierdzić w jaki sposób wydatkowane są określone kwoty środków finansowych na określone zadania, przy czym każdemu z ośmiu sposobów wydatkowania środków przypisano ściśle określoną kwotę. W jednym tylko przypadku - § 27 pkt 7, kwota środków finansowych została przypisana trzem zadaniom wymienionym w art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, z równoczesnym wskazaniem, że zadania te są realizowane przez jeden podmiot, a mianowicie S. w K.
W powołanym art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Wprawdzie lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, to jednak wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1321/22, z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2341/22 oraz z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 118/24, CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie wyklucza a priori możliwości ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miasta Katowice w ramach gwarantowanej ustrojowo samodzielności, przez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w Programie oraz z wykorzystaniem kryterium funkcjonalnego. Rada Miasta prawidłowo do każdego zadania "przypisała" określoną kwotę, tyle że zrobiła to w sposób "zadaniowy". Połączono bowiem w sposób logiczny pewne zadania, w ramach których podejmowane są następujące po sobie działania. Jak wskazał przykładowo Sąd, organ gminy przeznaczył określoną kwotę na koszty "związane ze sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących (nie przebywających w Schronisku) oraz usypianiem ich ślepych miotów". Sąd podkreślił, że są to działania znajdujące się w dwóch odrębnych punktach art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, jednak ich realizacja dotyczy określonej kategorii zwierząt znajdującej się w określonej sytuacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie wskazanie konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z powołanej regulacji prawnej nie wynika bowiem, że można wymagać, aby organ stanowiący gminy na etapie tworzenia projektu Programu znał i mógł już wskazać konkretne placówki weterynaryjne, które w danym roku kalendarzowym będą świadczyć na rzecz gminy (miasta) usługi w zakresie opieki nad zwierzętami. Słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, że Program jest dokumentem informacyjnym i wskazanie trybu wyboru danego podmiotu i warunków jakie musi spełniać (przy braku podstawy prawnej do tego, by wskazywać konkretny podmiot) należy uznać za wystarczające.
W konsekwencji nie można zgodzić się z Wojewodą Śląskim, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 21 marca 2024 r. Nr LXXV/1572/24 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2024 roku, było istotne naruszenia prawa. Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). Takich warunków nie spełnia kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego uchwała.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.) Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 580 zł Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił opłatę kancelaryjną (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (radcy prawnego) reprezentującego organ w obu instancjach (240 zł za I instancję i 240 zł za II instancję).