I OSK 2376/23

I OSK 2376/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1891/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, T. Z., M. G. i G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/22 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, T. Z., M. G. i G. Ś. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/22 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz T.Z., M.G. i G.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. nr DO-IV.7613.52.2019.AD w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargi.
Zaskarżoną decyzją nr DO-IV.7613.52.2019.AD z dnia 14 lipca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii, po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 19 marca 1956 r. nr S.A.A.II.2/18/53 przyznającego J.S. odszkodowanie w wysokości 196,69 zł za nieruchomość położoną w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...]tom IV wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...]/69 o pow. 1558m², wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 14 marca 1956 r. nr SWS.II.2/18/53.
Od zaskarżonego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Skarga kasacyjna Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz skarga kasacyjna T.Z., M.G. i G.S..
W skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucono:
I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że Minister Rozwoju i Technologii zasadnie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy uchylając swoją decyzję z dnia 27 kwietnia 2010 r. Minister w istocie niezasadnie orzekł w sprawie przez wydanie decyzji merytorycznej, będącej wynikiem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie postępowanie wywołane wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy, w związku z czym Minister pozbawiony został kompetencji do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na pominięciu przez Sąd 1 instancji, iż organ nadzoru powinien umorzyć postępowanie wszczęte na skutek wniesienia przez T.Z. i K.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r., bowiem tylko postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa na skutek zmiany stanu prawnego sprawy;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a., polegające na bezzasadnym pominięciu przez Sąd I instancji, że Minister Rozwoju i Technologii niewłaściwie zastosował przepis art. 158 § 3 k.p.a. w sprawie pozostającej w toku, podczas gdy ww. przepis nie znajduje zastosowania do spraw obecnie rozpatrywanych, albowiem może stanowić jedynie podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli wniosek złożony został po jego wejściu w życie, tj. po dniu 16 września 2021 r.;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. oraz umorzenie w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 19 marca 1956 r. przyznającego J.S. odszkodowanie w wysokości 196,69 zł za nieruchomość położoną w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...] tom IV wykaz [...], oznaczoną jako parcela nr [...]/69 o pow. 1558m2, nie doprowadziło do naruszenia wyrażonej w ww. przepisie podstawowej zasady porządku prawnego lex retro non agit określającej, iż prawo nie powinno być stosowane wstecznie, tj. do zdarzeń (decyzji), które miały miejsce przed jego wejściem w życie.
Wobec powyższego wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. i jej uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;
2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
4) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Natomiast w skardze kasacyjnej T.Z., M.G. i G.S. zarzucono:
1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii o uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przyjęte przez ustawodawcę przepisy wyłączające możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia prowadzą do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad proporcjonalności i pewności prawa oraz prawa do sądu, podczas gdy sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji merytorycznej, kończącej przedmiotowe postępowanie;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 a contrario Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada ochrony interesów w toku nie miała zastosowania do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, podczas gdy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem orzeczenie to nie mogło mieć wpływu na dezaktualizację zasady ochrony interesów w toku w sprawie skarżącego, w związku z czym decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z naruszeniem prawa, a co za tym idzie sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2) ewentualnie, w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do zgodności powołanych przepisów z Konstytucją RP, o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie objętym zarzutem skarżących lub ewentualnie zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 2/22 sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 nowelizacji KPA z Konstytucją RP;
3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, zgodnie z właściwymi przepisami.
Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych wskazać należy, że w dniu 14 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny oprócz niniejszej sprawy, tj. I OSK 2376/23 rozpoznał również praktycznie tożsamą sprawę I OSK 1210/23. W sprawie I OSK 1210/23 rozpoznana została skarga kasacyjna Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA 1892/22, którym oddalone zostały skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz T.Z., M.G. i G.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. nr DO-IV.7613.2019.AD w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Minister zaskarżoną decyzją nr DO-IV.7613.51.2019.AD z dnia 14 lipca 2022 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R1-529/06 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 14 marca 1956 r. nr SWS.II.2/18/53 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...]tom IV wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...]/69 o pow. 1558m² stanowiącej własność J.S. W obu sprawach, tj. w rozpoznawanej obecnie sprawie I OSK 2376/23 jak i w sprawie I OSK 1210/23 zaskarżone decyzje zostały wydane w związku z wejściem w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a."). W obu sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 17 stycznia 2023 r. oddalił skargi wniesione przez: Prezydenta Miasta [...]wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz T.Z., M.G. i G.S.. Zarówno uzasadniania obu zaskarżonych decyzji, jak i treść wniesionych skarg jak również uzasadniania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są praktycznie tożsame. Tożsame są również zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych w obu sprawach przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Natomiast w obecnie rozpoznawanej sprawie, tj. I OSK 2376/23 wniesiona jeszcze została druga skarga kasacyjna T.Z., M.G. i G.S., natomiast w sprawie I OSK 1210/23 druga skarga kasacyjna nie została wniesiona. Stąd też uzasadniania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w obu sprawach w części dotyczącej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] mają tożsamy charakter.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta [...], Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że zarzuty te są niezasadne. Zarzuty te dotyczą dwóch zagadnień: pierwsze zagadnienie to uznanie przez Sąd I instancji, że Minister w zaskarżonej decyzji zasadnie uchylił swoją wcześniejszą decyzję i umorzył w całości postępowanie w sprawie, podczas gdy powinien umorzyć tylko postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tego dotyczą zarzuty w pkt I lit. a i lit. b i pkt II), drugie zagadnienie związane jest z niewłaściwym zastosowaniem art. 158 § 3 k.p.a. do sprawy pozostającej w toku.
Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zagadnień to zauważyć należy, że sformułowane zarzuty mają zmierzać do osiągnięcia stanu prawnego polegającego na zachowaniu w obrocie prawnym decyzji z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R1-530/06 o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 19 sierpnia 1956 r. o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Umorzenie bowiem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spowodowałoby, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia stałaby się ostateczna. Dla zweryfikowania prawidłowości powyższych zarzutów należałoby się zastanowić, czy zarzuty te byłyby podnoszone w sytuacji gdyby decyzją z dnia 27 kwietnia 2010 r. stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia 19 sierpnia 1956 r. o przyznaniu odszkodowania, czy wówczas skarżący kasacyjnie również dążyłby do zachowania w obrocie prawnym tej decyzji. Powyższa uwaga ma na celu dodatkowe zwrócenie uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści powołanego art. 2 ust. 2 wynika, że umarza się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, niezakończone decyzją ostateczną, te dwa sformułowania wskazują, że przedmiotem umorzenia jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na każdym etapie tego postępowania, sprawa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji trwa do czasu dopóki decyzja wydana w tej sprawie nie stanie się ostateczna. Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w kontekście pozostałych rozwiązań przyjętych w tej ustawie, ma na celu utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego ukształtowanego decyzją, co do której przez okres trzydziestu lat nie było wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, a wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło dopiero po upływie tego okresu czasu. Stąd też przedmiotem umorzenia jest sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie postępowanie odwoławcze, czy też postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadza szczególne rozwiązanie stanowiące nową szczególną podstawę umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, aby możliwe było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, konieczne jest uchylenie nieostatecznej decyzji wydanej przez pierwszoinstancyjny organ nadzoru. Stąd też stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym umorzone powinno zostać tylko postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w obrocie prawnym powinna pozostać wydana przez organ nadzoru decyzja, tj. decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. jest nietrafne. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że takie stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nie do przyjęcia i z innych powodów, mianowicie w przypadku gdyby pierwszoinstanycjny organ nadzoru wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji, a umorzone zostałoby tylko postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czy też postępowanie odwoławcze, w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja organu nadzoru, co do której wyłączona byłaby merytoryczna jej kontrola zarówno instancyjna jak i sądowa. W takich okolicznościach stan prawny ukształtowany ostateczną decyzją wydaną ponad trzydzieści lat temu, uległby zmianie w wyniku stwierdzenia nieważności tej decyzji, a dokonana w trybie nadzwyczajnym zmiana stanu prawnego ukształtowanego i niekwestionowanego przez okres ponad trzydziestu lat wyłączona zostałby spod jakiejkolwiek kontroli merytorycznej i to również wówczas gdy w sprawie występowały różne strony o sprzecznych interesach. Tym samym skutki stanowiska proponowanego przez skarżącego kasacyjnie powodują, że stanowisko to jest nie do przyjęcia, albowiem prowadzi do dalej idącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jako niezasadne, prawidłowe jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi podstawę prawną umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stąd też aby możliwe było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest uchylenie nieostatecznej decyzji organu nadzoru, wówczas bowiem można umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Drugie zagadnienie podnoszone w skardze kasacyjnej związane jest z niewłaściwym zastosowaniem art. 158 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie, a więc do sprawy pozostającej w toku (pkt I lit. c zarzutów skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższego zagadnienia, stwierdzić należy, że zasadnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na nieprawidłowo podaną przez Ministra podstawę prawną zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Okoliczność ta była przedmiotem rozważań w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W sprawie niesporne jest, że wniosek inicjujący postępowanie nieważnościowe bezspornie został złożony przed nowelizacją k.p.a., a w dacie jej wejścia w życie (16 września 2021 r.) postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie zatem z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy czym w tym celu konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu o charakterze deklaratoryjnym. Co prawda organ nie powołał jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, lecz art. 158 § 3 k.p.a., jednakże nie ma to wpływu na wynik sprawy. Ostatnio przywołany przepis nie może stanowić podstawy, bowiem odnosi się on do postępowań, które nie były w toku w dacie wejścia nowelizacji, lecz będą wszczynane po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Nakazuje on podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania, ale wobec przyszłych postępowań. Tymczasem tutaj postępowanie toczy się od 2006 r. i właściwym przepisem jest norma intertemporalna zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazująca wprost umorzenie niezakończonego decyzją ostateczną postępowania nieważnościowego, które zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. W niniejszej sprawie fakt wiedzy byłego właściciela o wydaniu decyzji z dnia 19 marca 1956 r. wynika z pisma z dnia 11 maja 1958 r. Zatem termin 30 lat upłynął najpóźniej z dniem 10 maja 1988 r.
Mając na uwadze, że mimo powołania przez organ art. 158 § 3 k.p.a. w sprawie została wydana decyzja o umorzeniu postępowaniu (a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania) przy zachowaniu przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a więc w oparciu o podstawę prawną obowiązującą w systemie prawa, naruszenie to w okolicznościach tej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej są niezasadne i dlatego skarga kasacyjna została oddalona.
Odnosząc się do drugiej skargi kasacyjnej wniesionej przez T.Z., M.G. i G.S. w której sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt 1) jak i przepisów materialnoprawnych (pkt 2) szczegółowo wskazane wcześniej dotyczą naruszenia konstytucyjnych zasad, albowiem przyjęta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej regulacja dotyczy spraw będących w toku, regulacja ta wyłącza możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji uzyskania prejudykatu w sprawie odszkodowawczej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że zagadnienie to dotyczące dopuszczalności umorzenia z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z uwagi na upływ trzydziestu lat od jego doręczenia lub ogłoszenia, a także kwestia relacji pomiędzy wskazaną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego a wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, były już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednolicie ukształtowanej linii orzeczniczej przyjmuje się, że zarówno wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa, jak również zakończenie z mocy prawa trwających postępowań nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności takiej regulacji z Konstytucją RP i nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw obywatela – co mogłoby uzasadniać odstąpienie od jej zastosowania z uwagi na odwołanie się przez sąd orzekający w konkretnej sprawie do tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, z dnia 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 3016/23 oraz z dnia 16 kwietnia 2026 r. sygn. akt I OSK 905/23).
Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2026 r. sygn. akt I OSK 905/23, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Równocześnie przyjęto rozwiązanie powodujące, że nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Mając zaś na uwadze art. 77 Konstytucji RP zauważyć należy, że zakaz zamykania drogi sądowej nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że w każdym czasie i w każdym stadium danej sprawy droga ta ma być otwarta (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt SK 41/04). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że "nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02).
Podkreślenia także wymaga, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego, czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Przyjmuje się, że wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183), jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art.156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a., gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego, taki stan prawny obowiązywał zarówno przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego dokonanego ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. jak i po nowelizacji. Jednym słowem wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić tylko w ramach prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, po uprzednim stwierdzeniu, że spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art.156 § 1 k.p.a. jednak z powodu okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe wówczas wydaje się decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa to jedno z rozstrzygnięć, które może być wydane w ramach postępowania nadzorczego, w systemie prawa nie ma bowiem odrębnego postępowania którego przedmiotem byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Dlatego też zarzuty dotyczące powyższego zagadnienia są niezasadne.
Natomiast przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a k.p.a.
Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację oraz tożsame stanowiska prezentowane w szeregu powołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.