I OSK 237/26

I OSK 237/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1493/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-09-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J.B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 lipca 2024 r., nr SKO.PS/4110/361/2024 w sprawie ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1493/24 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 lipca 2024 r., nr SKO.PS/4110/361/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: 1. odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1493/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.B. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 lipca 2024 r., nr SKO.PS/4110/361/2024, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, sporządzonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga sposób sformułowania przez skarżącego – zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika – wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji. W petitum skargi kasacyjnej w pkt 5 skarżący wniósł jedynie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że domaga się wstrzymania wykonania "zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Wobec powyższej niejednoznaczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że intencją skarżącego było objęcie wnioskiem o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jak i rozstrzygnięcia organu II instancji, przy czym chodziło nie o decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a o postanowienie tego organu, będące przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Z tego względu należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy zatem wyłącznie wstrzymania wykonania aktów bądź czynności (wskazanych w § 1) wydanych w postępowaniu administracyjnym i będących przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie wyroków sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie może on stanowić podstawy wstrzymania wykonania wyroku, którego dotyczy skarga kasacyjna złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest również innych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w ustawach szczególnych, które pozwalałyby na wstrzymanie wykonania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Znajdujące się w ustawie wyjątki – zawarte w art. 89 oraz art. 284 – nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Art. 89 p.p.s.a. dotyczy bowiem możliwości wstrzymania wykonania orzeczenia sądowego w toku postępowania o przywrócenie uchybionego terminu. Natomiast art. 284 p.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania wykonania prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania.
Zauważyć ponadto należy, że wskutek wniesienia środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaskarżony wyrok pozostaje wyrokiem nieprawomocnym i nie podlega w ogóle wykonaniu, a co za tym idzie nie wywołuje on skutków prawnych związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu wiąże strony i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.).
Skoro zatem ustawodawca nie przewidział możliwości skutecznego złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania nieprawomocnego wyroku, zawarty w skardze kasacyjnej skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uznać należy za niedopuszczalny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 oraz w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
W pozostałej części wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Po pierwsze, ochroną tymczasową z art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być objęte wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. np. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r., II GZ 306/15).
Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Takie postanowienie ze względu na zakres i charakter prawny nie nadaje się do wykonania. Postanowienie to dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych, zatem nie nakłada na skarżącego powinności określonego zachowania się, jak również nie przyznaje mu żadnego uprawnienia, wobec czego brak jest podstaw do wstrzymania jego wykonalności.
Po drugie, abstrahując od powyższego, nawet przy przyjęciu, że zaskarżone postanowienie nadaje się do wykonania, wniosek skarżącego nie mógłby zostać uwzględniony również z tego względu, że nie został w żaden sposób umotywowany.
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności.
Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu, bądź też z trudnymi do odwrócenia skutkami. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu".
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia zawiera wyłącznie ogólne twierdzenie o grożącej skarżącemu niepowetowanej szkodzie, bez przedstawienia jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych odnoszących się do jego sytuacji majątkowej ani bez powołania dowodów pozwalających na ich uprawdopodobnienie. Autor wniosku podał jedynie, że skarżący jest osobą o ograniczonej zdolności zarobkowania i utrzymuje się z niskich świadczeń socjalnych. Tego rodzaju lakoniczne twierdzenia nie realizują obowiązku wynikającego z art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie dają podstaw do przyjęcia, że zachodzą ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania aktu.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie drugim sentencji.