I OSK 2360/21

I OSK 2360/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1240/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-03-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1240/20 w sprawie ze skargi Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr SKO-GN-4160-55/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1240/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi Z. D. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: "Kolegium", "Organ") z 31 sierpnia 2020 r., nr SKO-GN-4160-55/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania orzekł o: uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie tego samego organu z 18 maja 2020 r., nr SKO.GN-4160-17/20 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz Skarżącego Z. D. (dalej: "Skarżący") kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 6 kwietnia 2018 r. GZP.6830.1.2014 Wójt Gminy K. (dalej: "Wójt") orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ew.nr [...] obj. Kw Nr [...] będąca własnością Skarżącego - od nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...], obj. Kw Nr [....], stanowiącej własność R. D., K. M., K. M., M. M., B. P. - udziały po 1/20 części oraz E. W., M. W. - udziały po 7/20, na odcinkach przylegających do działek ew. nr [...], oznaczonych na szkicu graficznym jako pkt [...], zgodnie z operatem technicznym i protokołem granicznym z 12 października 2017 r. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego 1 kartograficznego za identyf. ewid. [...].
Skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Wójta, jednak Kolegium odmówiło wszczęcia takiego postępowania, wydając postanowienie z 18 maja 2020 r. SKO-GN-4160-17/20. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r. SKO-GN- 4160-55/20 Kolegium utrzymało w mocy powołane rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczenie.
W uzasadnieniu postanowienia z 31 sierpnia 2020 r. Kolegium wyjaśniło, że decyzja w przedmiocie rozgraniczenia Wójta utraciła moc w związku ze złożonym przez M. W. (dalej: "uczestniczka postępowania", "Skarżąca kasacyjna") żądaniem przekazania sprawy rozgraniczenia sądowi powszechnemu na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej: "p.g.k."). Poinformowało, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Organ wyjaśnił, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym i z tego powodu Kolegium nie mogło wypowiedzieć się w kwestii zarzutów merytorycznych zgłoszonych przez skarżącego w poprzednich pismach.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł Skarżący.
Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r. - Sąd I instancji, na podstawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak na wstępie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarga była zasadna ponieważ skoro uczestniczka postępowania rozgraniczeniowego nie opłaciła wniosku o przekazanie sprawy rozgraniczenia do sądu powszechnego i wniosek ten został zwrócony, a orzeczenie sądu w przedmiocie wniosku uprawomocniło się to oznaczało, że droga sądowa nie został otwarta. Zdaniem Sądu I instancji, rację miał więc Skarżący, że wydana w sprawie decyzja z 6 kwietnia 2018 r. Wójta o rozgraniczeniu nieruchomości nie została skutecznie wycofana z obrotu prawnego.
Ponadto Sąd I instancji podał, że odnosząc się do podstawowej w sprawie kwestii, która w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie była postrzegana jednolicie, podzielić należy stanowisko, że decyzja o rozgraniczeniu, co do której strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy wystąpiła z żądaniem, o którym mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k. traci moc wiążącą z chwilą złożenia do organu stosownego żądania (w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi). W ocenie Sądu musi to być jednak skutecznie wniesione żądanie tzn. m. in. opłacone. Orzekający w sprawie Sąd podzielił przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r, sygn. akt I OSK 1764/11 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w którym został zaakceptowany pogląd, ze samo wniesienie żądania o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu nie powoduje automatycznie anulowanie decyzji rozgraniczającej. Skoro rozgraniczenie może być dokonane przez organ administracji lub przez sąd to wniosek o rozgraniczenie musi zakończyć akt prawny - orzeczenie organu lub sądu. Sprawa może zakończyć się na etapie postępowania administracyjnego, jeżeli strony postępowania wydaną decyzją są usatysfakcjonowane lub w sądzie powszechnym, gdy strona niezadowolona zażąda przekazania sprawy temu sądowi.
Dalej Sąd I instancji skazał, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Wójta 16 stycznia 2020 r. umarzająca postępowanie z wniosku uczestniczki postępowania, w której wyrzeczeniu powtórzono, że decyzja z 6 kwietnia 2018 r. Wójt orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości "stała się ostateczna w dniu 28 września 2018 r. i podlega wykonaniu". Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium właściwie w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania nie wyjaśniło powyższej sprzeczności. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie może być więc tak, że z jednej strony organy odmawiają wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że doszło do utraty mocy wiążącej decyzji rozgraniczeniowej nawet w przypadku nieskutecznego wniesienia żądania przekazania sprawy na drogę postępowania przed sadem powszechnym, z drugiej organy twierdzą, że ta sama decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu.
Z tych to powodów Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły art. 61a k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 p.g.k. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z 18 maja 2020 r.,
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: prawa materialnego, a to:
- art. 33 ust. 3 p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem, iż decyzja Wójta z 6 kwietnia 2018 r. nie została skutecznie wycofana z obrotu prawnego pomimo faktu, że Skarżąca kasacyjnie po jej wydaniu w zakreślonym przepisami terminie wystąpiła z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, zaś do nieuzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie sądowe doszło w wyniku zaniechań wnioskodawcy postępowania Z. D. (Skarżąca kasacyjnie jako uczestnik nie miała zgodnie z art. 130 § 4 k.p.c. legitymacji do uzupełnienie braków formalnych wniosku, złożenia zażalenia na zarządzenie o zwrocie wniosku czy też wnioskowania o przywrócenie terminu do dokonania rzeczonych czynności).
W związku z powyższym Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosła o uwzględnienie skargi. oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie wiosła o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z dokumentów: postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z 31 lipca 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt I Ns 319/18 oraz decyzji Kolegium z 20 kwietnia 2020 r., znak: SKO-GN-4160-14/20.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zwolnienie z kosztów postępowania oraz o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3. p.p.s.a. w związku z art. 193. p.p.s.a. dowodu z dokumentów: postanowienia z 2 listopada 2016 r, Sądu Okręgowego w [...]; wezwania z 10 lipca 2018 r. do uiszczenia opłaty z Sądu Rejonowego w [...], pisma M. D. do Sądu z 20 lipca 2018 r.; zgłoszenia pracy geodezyjnej związanej z rozgraniczeniem działki [...] z 2014 r. i 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W myśl zaś art. 33 ust. 3 tej ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi.
Odnosząc się do podstawowej w sprawie kwestii, która w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie była postrzegana jednolicie, podzielić należy stanowisko, że decyzja o rozgraniczeniu, co do której strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy wystąpiła z żądaniem, o którym mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k. traci moc wiążącą z chwilą złożenia do organu stosownego żądania (w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi) i skutku tego nie niweczy – tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej – późniejszy zwrot wniosku o rozgraniczenie przez sąd z powodu nieopłacenia go przez wnioskodawcę, będącego przeciwnikiem procesowymi strony, która zażądała przekazania sprawy sądowi.
Należy bowiem mieć przede wszystkim na uwadze, że sprawy o rozgraniczenie nieruchomości należą do spraw z zakresu prawa cywilnego. Co do zasady do ich rozpoznania są więc powołane sądy cywilne (art. 2 § 1 k.p.c.). Szczególna konstrukcja rozpoznawania tych spraw przyjęta na zasadzie przewidzianej w art. 2 § 1 k.p.c. w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza czasowo dopuszczalność drogi sądowej, uzależniając możliwość rozpoznania takiej sprawy przez sąd powszechny od wcześniejszego przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania administracyjnego. Wzajemna relacja obu postępowań rodzi w praktyce wiele wątpliwości, co do których niejednokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy. I tak np. postanowieniu z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt I CKN 423/97, (OSNC 1998/10/156) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nieobjętej tym żądaniem staje się ostateczna". Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt II SA 1580/99. Takie stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2153/13 (źródło CBOSA).
Dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii doniosłe znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt III CZP 48/14 (OSNC 2015/3/27), w której rozstrzygnięte zostało zagadnienie prawne przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczące określenia wnioskodawcy w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie. Sąd Najwyższy podjął uchwałę o następującej treści: "W razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 103, poz. 1287 ze zm.) wnioskodawcą w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia".
W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że – po przekazaniu sprawy, w wyniku żądania zgłoszonego w trybie art. 33 ust. 3 p.g.k. – postępowanie sądowe stanowi kolejny etap, kontynuację postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Sąd stwierdził, że: "Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi". W dalszej części rozważań Sąd Najwyższy podkreślił, że w art. 33 ust. 3 p.g.k. ustawodawca nie posługuje się pojęciem wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie przed sądem. Jest to świadomy zabieg legislacyjny, pozostający w związku z podstawową funkcją żądania przekazania sprawy sądowi, jaką jest skutek anulacyjny w odniesieniu do decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu. Wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie jest istotny dla wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie, nie tylko postępowania w fazie administracyjnej. W art. 33 ust. 3 p.g.k. jest mowa o przekazaniu sądowi sprawy, w postępowaniu sądowym jest rozpoznawana ta sama sprawa, wszczęta jednym wnioskiem inicjującym to postępowanie.
Następnie w uchwale Sądu Najwyższego przedstawiono pogląd, że żądanie uiszczenia opłaty sądowej po przekazaniu sprawy sądowi z fazy administracyjnej pod rygorem zwrotu wniosku jest wadliwe. Rozważania zawarte w motywach omawianej uchwały zakończone zostały stwierdzeniem, że: "nawet w razie uznania, że istnieją podstawy do żądania przez sąd uiszczenia opłaty od wniosku pod rygorem jego zwrotu, utrata mocy decyzji administracyjnej w wyniku zgłoszenia przekazania sprawy sądowi oznacza, że prawo do sądu nie zostaje wyłączone. Prawomocny zwrot wniosku, a więc zakończenie postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, otwierałby możliwość wystąpienia ponownie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z zasadami określonym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela przytoczone wyżej stanowisko Sądu Najwyższego. Mając na uwadze, że skuteczne złożenie wniosku przewidzianego w art. 33 ust. 3 p.g.k. skutkuje utratą mocy wiążącej decyzji o rozgraniczeniu, co oznacza, że nie uzyskuje ona procesowych i materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej, należało uwzględnić skargę kasacyjną. Z powyższych względów skarga kasacyjna została uwzględniona. Sąd I instancji niezasadnie uznał, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 18 maja 2020 r. naruszyło art. 61a k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 p.g.k.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w odpowiedzi na skargą kasacyjną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.