I OSK 2321/21

I OSK 2321/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 210/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.28, art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2014 poz 40
art.76 ust. 2
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszania Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 210/21 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszania Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 210/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszania Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 2 czerwca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w W., obręb [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. działkach.
Pismem z dnia 19 września 2018 r. Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręgowy Zarząd w W. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że na działce nr [...] co najmniej od 1949 r. istniał Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", kolonia "[...]", wobec czego przedmiotowa działka nie znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P., o którym mowa w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.".
Minister Rozwoju postanowieniem z dnia 27 lutego 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawcy.
Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręgowy Zarząd w W. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie, podzielając stanowisko w nim zawarte.
W skardze złożonej na powyższe postanowienie Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręgowy Zarząd w W., podniósł zarzuty naruszenia:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci obrazy: a) art. 11 k.p.a.; b) art. 28 k.p.a.; c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych; d) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: a) dyspozycji wynikającej z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach; b) art. 8 k.p.a.; c) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.; d) art. 75 § 1 k.p.a.; e) art. 124 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaznaczył, że Związek nie przedstawił dokumentów wskazujących datę zarejestrowania ogrodu działkowego "[...]" w W. Przede wszystkim zaś, brak jest decyzji, która kreowałaby prawa użytkowania zajmowanego przez Kolonię [...] gruntu przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Przedstawiona przez Związek umowa patronacka z dnia 10 kwietnia 1987 r. nie sposobna zastąpić takiego aktu, czy wywołać tożsame skutki. Umowa ta bowiem, zawarta pomiędzy P. w W. a Zarządem Wojewódzkim Polskiego Związku Działkowców w W., świadczyła o nawiązaniu stałej współpracy w zakresie organizowania i zagospodarowania oraz utrzymania pracowniczych ogrodów działkowych, w których użytkownikami są pracownicy, renciści i emeryci P.
Jednocześnie wskazano, że interes prawny Polskiego Związku Działkowców w sprawie o uwłaszczenie innego podmiotu nie może wynikać z samego faktu powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, ani z poniesionych na nim nakładów. Zaakceptowano też stwierdzenie, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58), bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Sąd podkreślił, że relewantnym dla rozstrzygnięcia spornej kwestii jest stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak decyzji, która kreowałaby jakiekolwiek prawo do przedmiotowego gruntu, co czyni uprawnienie do gruntu ustalone umową patronacką jako faktyczne zarządzanie nieruchomością, nie określające stosunku prawnorzeczowego po stronie Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w W., który uzasadniałby powstanie interesu prawnego. Sąd zauważył, że strona skarżąca wywodzi także, że prowadzone jest postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem złożonym przez Polski Związek Działkowców w trybie art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40) o potwierdzenie uzyskania przez Związek prawa użytkowania ww. działki. Powyższa okoliczność nie jest jednak wystarczająca dla przyznania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r. Prawo użytkowania ustalane w powyższym trybie służy bowiem jedynie zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych szczególnie na tych terenach, na których ogrody te istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego, przy jednoczesnym braku przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r. ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.
Podobnie oceniono podnoszoną w skardze okoliczność dokonania przez działkowców nakładów w postaci nasadzeń, urządzeń i obiektów. Kwestia ta będzie miała znaczenie przy dokonywaniu rozliczeń na drodze cywilnej, nie może natomiast stać się okolicznością służącą skutecznemu wyprowadzeniu interesu prawnego legitymującego Stowarzyszenie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 200 u.g.n.
Końcowo stwierdzono, że podstawą dla wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego stowarzyszenia nie mogły stać się argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 730/20. Wyrok ten bowiem zapadł w konkretnych, zindywidualizowanych okolicznościach sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. wobec braku uregulowanego tytułu prawnego do zajmowanych terenów. Pozostaje zatem irrelewantny dla dokonywanej w niniejszej sprawie oceny legitymacji strony pozwalającej na skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 200 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców - Stowarzyszanie Ogrodowego w Warszawie - Okręgowy Zarząd w W., zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że:
a) prawo ograniczone rzeczowe - użytkowanie do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obręb [...], jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] oraz prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. działkach w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] - przysługujące takiemu podmiotowi, jakim jest Polski Związek Działkowców, nie legitymuje go jednak do występowania z żądaniami do organów administracji publicznej dotyczącymi statusu własnościowego nieruchomości, na której PZD prowadzi rodzinny ogród działkowy ROD "[...]", kolonia "[...]" w W., w sytuacji kiedy zarówno ani Polski Związek Działkowców, jak i sami działkowcy nie chcą nabyć na własność przedmiotowej nieruchomości, a jedynie podjąć w granicach i na podstawie prawa środki zapobiegające likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, która w perspektywie czasu byłaby nieuchronna, gdyby decyzja z dnia 2 czerwca 2009 r., o której stwierdzenie nieważności (w części) wystąpił skarżący kasacyjnie - ostałaby się w obrocie prawnym, co spowodowałoby że P. S.A. w W. mogą mieć własne plany związane z tą nieruchomością i zwrócić się do PZD i działkowców o wydanie im nieruchomości, co prowadziłoby do likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, której Polski Związek Działkowców powinien zapobiegać;
b) w kontekście niniejszej sprawy jedynym kryterium, o jakie należy oprzeć badanie interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców jest ustalenie, czy posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego do ww. nieruchomości oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych nieruchomościach legitymuje skarżącego kasacyjnie do występowania do organów administracji z jakimkolwiek żądaniem, odnośnie statusu własnościowego będącej w użytkowaniu nieruchomości, co stanowić powinno o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organ administracji publicznej powinny brać pod uwagę, w sytuacji kiedy z żądaniem występuje podmiot, jakim jest Polski Związek Działkowców, którego nie sposób zrównywać z przeciętnym użytkownikiem, który z całą pewnością nie zarządza, tak jak Polski Związek Działkowców - ok. 40 tys. ha ziemi w Polsce;
2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek i przepisów prawa materialnego na podstawie których przyjęto, że Polski Związek Działkowców jako posiadający ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowego gruntu nie ma prawa do bycia stroną niniejszego postępowania oraz że nie przysługują PZD żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...], wydzielona z działki nr [...];
b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędne przyjęcie i w konsekwencji nieprzypisanie Polskiemu Związkowi Działkowców przymiotu strony, a co za tym idzie uniemożliwienie PZD skorzystania z praw określonych w ww. artykule ustawy o rod;
3) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., a także w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej skargi.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego - uchylenie skarżonych postanowień oraz;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od wniesionego pełnomocnictwa.
Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Powyższa konstrukcja formalna obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego skonstruowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje korygowania, uściślania czy konkretyzowania zarzutów strony skarżącej. Zainicjowane wskazanym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na jej ponownym rozpoznaniu w całokształcie. Sąd ten ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej przepisu. Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno korespondować z formułowanymi zarzutami i stanowić ich rozwinięcie. Nadto obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego właściwymi dla przedmiotu danej sprawy, w tym przypadku konkretnymi przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów i budynków, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, czy do naruszenia tych przepisów doszło w drodze ich błędnej wykładni czy w drodze niewłaściwego zastosowania. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy powołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, lit. c p.p.s.a. i przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przepisy postępowania to nie tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale mogą być również przepisy szczególne dotyczące danego rodzaju postępowania.
To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących formułowania skargi kasacyjnej, a szczególnie podstaw kasacyjnych stało się konieczne ze względu na sposób ich sformułowania w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tj. braku legitymacji do bycia stroną tego postępowania przez wnioskodawcę czyli Polski Związek Działkowców – Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie – Okręgowy Zarząd w W. Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie są sporne, natomiast istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy wnioskodawca posiada interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. prawo wieczystego użytkowania gruntu. Stąd też w okolicznościach tej sprawy istotne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego i do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności.
W pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że prawo rzeczowe ograniczone – użytkowanie do nieruchomości jakie przysługuje wnioskodawcy nie stanowi źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zarzucie tym poza art. 28 k.p.a. nie wskazano żadnego przepisu materialnoprawnego z którego miałby wynikać interes prawny wnioskodawcy, a który poprzez błędną wykładnię został naruszony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pojęcie interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Natomiast przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania. Stad też taka konstrukcja zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego ograniczająca się do wskazania art. 28 k.p.a. bez powiązania z przepisami prawa materialnego jest nieprawidłowa.
Skarżący kasacyjnie źródła interesu prawnego upatruje w prawie rzeczowym ograniczonym – użytkowaniu tyle tylko, że skarżący kasacyjnie poza odwoływaniem się do tego prawa nie wykazał, że nabył to prawo rzeczowe. Stąd też nie można wywodzić interesu prawnego z prawa, którego wnioskodawca nie posiadał. Taka konstrukcja zarzutu dotycząca naruszenia prawa materialnego ograniczająca się do wskazania naruszenia art. 28 k.p.a. i ograniczonego prawa rzeczowego – użytkowania jest nieprawidłowa.
Natomiast z uzasadniania skargi kasacyjnej wynika, że na podstawie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, z wniosku skarżącego kasacyjnie toczy się postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania.
Zgodnie z art. 76 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.
Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 powołanej ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy następuje z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Powołany art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych może stanowić podstawę prawną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z tym przepisem nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe następuje z dniem 19 stycznia 2014 r. Tym samym w przypadku prowadzenia postępowania z art. 76 ust. 2 powołanej ustawy, które może zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, nabycie tego prawa następuje z dniem 19 stycznia 2014 r. Natomiast zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r., wydanej na podstawie art. 200 u.g.n., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego przez P. S.A. Tym samym dla wydania decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r. istotny był stan prawny istniejący na datę 5 grudnia 1990 r. Powyższe wskazuje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo ograniczone rzeczowe – użytkowanie nie stanowi o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (niezależnie od uwag dotyczących sformułowania samego zarzutu) jest niezadany, a to z tej przyczyny, że skarżący kasacyjnie nie posiadał prawa użytkowania.
W pkt 2 skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek i przepisów prawa materialnego na podstawie których przyjęto, że skarżący kasacyjnie jako posiadający ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowego gruntu nie ma legitymacji strony, oraz naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez uniemożliwienie skorzystania z praw określonych w powołanym art. 9. Zarzut ten jest niezasadny. Powołany art. 9 ustawy stanowi: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być w drodze umowy sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie ROD - w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815).". Powołany art. 9 znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zakładanie i funkcjonowanie ROD", przepis ten stanowi kontynuację art. 8 ustawy i opisuje następny etap w tworzeniu rodzinnych ogrodów działkowych na gruntach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nadto przepis ten wskazuje trzy rodzaje możliwych tytułów prawnych do nieruchomości gruntowej, na której ma być założony ROD. Zważywszy na zakres przedmiotowy art. 9 przepis ten nie był ani stosowany, ani kwestionowany w niniejszej sprawie, stąd też nie mogło dojść do jego naruszenia. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. jest oczywiście bezzasadny.
Natomiast zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie koresponduje ze sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej, czyli podstawami zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosi szereg uwag dotyczących samej decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r., którą Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe P. Jednak wszelkie merytoryczne uwagi dotyczące decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r. nie mogły być rozważane w zaskarżonym postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którym odmówiono wszczęcia na wniosek skarżącego kasacyjnie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r. z uwagi na brak legitymacji strony.
Jak wskazano na wstępie, istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych, a wobec niezasadności tych zarzutów niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Inaczej ujmując, przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Natomiast okoliczność iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sadu I instancji nie oznacza wadliwości uzasadniania.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.