I OSK 2316/23

I OSK 2316/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2802/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2802/22 w sprawie ze skargi U. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. nr KOC/4575/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2023 r. I SA/Wa 2802/22, oddalił skargę U. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 października 2022 r. nr KOC/4575/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł U. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
I. prawa procesowego:
1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie SKO w Warszawie z 6 października 2022 r., w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 218 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie niż dopuszczony przez ww. normy, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi U.;
2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 poprzez:
a) przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia zapisów w ewidencji dokonanych po 1 stycznia 2019 r.;
b) nadużycie prawa administracyjnego i uzyskanie w innym prowadzonym przez siebie i we własnej sprawie postępowaniu - dowodu stanowiącego podstawę wydania rozstrzygnięcia;
3. art. 153 p.p.s.a., przez naruszenie wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 793/21 oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie;
II. prawa materialnego:
1. art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez przyjęcie, że zmiany w ewidencjach prowadzonych przez Prezydenta m. st. Warszawy dokonane po dniu 1 stycznia 2019 r. mogą wyłączyć stosowanie ww. przepisu;
2. art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dane z ewidencji gruntów mają charakter informacyjny i nie jest istotna data ujawnienia nowych danych architektoniczno - budowlanych w ewidencji gruntów i budynków, ale data wytworzenia samej dokumentacji architektoniczno - budowlanej, która jest podstawą tego ujawnienia.
Skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnych powoduje, że częściowo muszą one być rozpoznane łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku.
Co do pierwszego zarzutu opartego na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zauważyć należy, że jeśli podstawę oddalenia skargi przez Sąd I instancji stanowił art. 151 p.p.s.a., to nie może być usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w powiązaniu z art. 218 k.p.a. Przedmiotem zarzutu w takiej sytuacji powinien być bowiem przepis stosowany przez Sąd I instancji (w tym wypadku art. 151 p.p.s.a.). Natomiast powiązana z nim norma dopełnienia (art. 218 k.p.a.) składa się z dwóch paragrafów, a skarga kasacyjna nie wskazuje, o który z nich chodzi. "Obowiązek wskazania naruszonego przepisu oznacza wskazanie konkretnie naruszonej normy prawnej, ogólne odwołanie się do przepisu zawierającego kilka różnych norm nie spełnia tego warunku i zarzut tak postawiony nie poddaje się weryfikacji" (wyrok NSA z 25.03.2025 r. III OSK 273/22, LEX nr 3845361).
Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty zauważyć należy, że postępowanie o wydanie zaświadczenia, o jakim mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 6; ustawa o przekształceniu), jest postępowaniem odrębnym od czynności dokonywanych w oparciu o ustawę z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.; p.g.k.), mimo tego, że prowadził je ten sam organ, w ramach swoich odrębnych kompetencji. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Nie można więc twierdzić, że organ nadużył prawa (zarzut I.2.b skargi kasacyjnej) wypełniając obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w odrębnym postępowaniu. "Obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji" (wyrok NSA z 27.09.2023 r. I OSK 270/22, LEX nr 3618896).
W doktrynie podnosi się także, że "(...) przeprowadzenie przez organ rejestrowy działań restytucyjnych w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy w ewidencji gruntów i budynków dokonano wpisu wadliwie odzwierciedlającego dane uwidocznione w dokumentach źródłowych stanowiących część operatu ewidencyjnego lub państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Aktualizacja ewidencji gruntów polegająca na usunięciu błędnych informacji sprowadza się więc w swej istocie do ponownego ujawnienia danych ewidencyjnych na podstawie dokumentu źródłowego (archiwalnego) w celu konwalidacji wadliwości poprzednio dokonanego wpisu" (D. Felcenloben [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 24).
Ponadto, "Informowanie, w szczególności osób, których wpis dotyczył, o dokonanych zmianach, ich charakterze i dowodach, na podstawie których dokonano wpisów, jest także urzeczywistnieniem funkcji ochronnej rejestru publicznego. W przypadku bowiem, kiedy zmiana w rejestrze stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym, a dokonywana jest z urzędu, zawiadomienie jest jedynym środkiem prawnym, który umożliwia zainteresowanemu zgłaszanie zastrzeżeń zarówno co do treści, jak i co do zakresu dokonanej zmiany. Nałożony na organ rejestrowy obowiązek zawiadamiania stanowi m.in. realizację zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu rejestrowym. Strona zawiadomiona prawidłowo o dokonanym wpisie w katastrze nieruchomości może bowiem podjąć czynności procesowe w przypadku, kiedy nie zgadza się z treścią dokonanej zmiany z urzędu lub kiedy wpis w rejestrze nie jest zgodny z jej wnioskiem" (D. Felcenloben, j.w.). Nie jest więc prawdą, że podmiotowi ujawnionemu w ewidencji gruntów i budynków nie przysługują żadne środki procesowe w przypadku przedmiotowej aktualizacji ewidencji w odniesieniu do nieruchomości.
W tym też kontekście, co do zarzutów I.2.a i II.1. i 2. skargi kasacyjnej zauważyć należy, że "Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18.12.2024 r., I OSK 1037/23, LEX nr 3822073; wyrok NSA z 20.06.2024 r. I OSK 150/23, LEX nr 3765356).
Jeśli zatem aktualny, skorygowany wpis w ewidencji gruntów i budynków, odzwierciedla stan (charakter) nieruchomości wynikający z dokumentu źródłowego pochodzącego sprzed 1 stycznia 2019 r., to należy przyjąć, że na datę, z jaką ustawa wiąże określone uprawnienie (zob. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu) należy przyjąć charakter zabudowy taki, jaki wynika ze skorygowanego wpisu, odzwierciedlającego dane z dokumentu źródłowego, co uzasadnia charakter tego rejestru, o czym była mowa wyżej. W tym znaczeniu należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do deklaratywnego charakteru wpisu w ewidencji gruntów i budynków.
Nie zmienia tego również norma wynikająca z art. 21 ust. 1 p.g.k. stanowiąca o tym, że "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków." Skarżący kasacyjnie wyprowadza bowiem błędne wnioski z faktu, że na gruncie podatkowym przyjmuje się, że "Organ podatkowy, przy wymiarze podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego, związany jest zawartymi w ewidencji gruntów i budynków informacjami o klasyfikacji gruntów i danych tych nie może korygować w toku prowadzonego postępowania podatkowego bez stosownej zmiany zapisów ewidencyjnych w odrębnym trybie. Aby podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, zainteresowany podmiot powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty, powołując się na to, że wpis w ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Dopóki dane nie zostaną zmienione w ewidencji, organy podatkowe mają obowiązek wyliczenia podatku na ich podstawie i co do zasady nie są władne do kwestionowania czy też korygowania zapisów ewidencji gruntów i budynków" (zob. wyrok NSA z 14.05.2025 r. III FSK 1220/23, LEX nr 3876473). W tej sprawie bowiem o odmowie wydania zaświadczenia organ rozstrzygał po zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków, dokonanej w odrębnym trybie, a o charakterze nieruchomości nie rozstrzygał "samodzielnie" w postępowaniu "zaświadczeniowym", lecz opierał się na zmienionych danych ewidencyjnych. O deklaratoryjnym charakterze takiej zmiany była mowa wyżej.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut ujęty w pkt I.3. skargi kasacyjnej, odnoszący się do art. 153 p.p.s.a., skoro istotny dla sprawy stan faktyczny, co do charakteru nieruchomości, uległ zmianie po wyroku NSA z 26 listopada 2021 r. I OSK 793/21, a wyrok ten nakazywał uwzględnienie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.