I OSK 2305/24

I OSK 2305/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 684/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-04-10
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
art. 32 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 684/23 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Zarządu Powiatu T. z dnia 12 maja 2023 r. nr 65/2023 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w T. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024r. sygn. akt IV SA/Wr 684/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 maja 2023 r., nr 65/2023 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]
I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości;
II. zwrócił skarżącemu R. K. wpis od skargi w kwocie 300 zł jako nienależnie uiszczony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Powiatu [...] zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi na uchwałę Zarządu Powiatu [...] nr 65/2023 z dnia 12.05.2023 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] i w konsekwencji stwierdzeniu jej nieważności zamiast oddalenia skargi, albowiem Zarząd Powiatu [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady praworządności, prawdy obiektywnej, czynnego udziału strony w postępowaniu czy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego gdyż doszło do zapewnienia Panu R. K., przed podjęciem zaskarżonej uchwały, udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, albowiem wymieniony otrzymał protokoły kontroli doraźnych przeprowadzonych w oparciu o Zarządzenie nr 67/2022 Starosty [...] z dnia 22.08.2022 r. oraz Zarządzenie nr 110/2022 Starosty [...] z dnia 14.12.2022 r., przy czym pisemnie odniósł się tylko do drugiego z nich, zaś do pierwszego odniósł się ustnie na 8 posiedzeniu Komisji Polityki Społecznej w dniu 5.12.2022 r.,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym z związku z art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem standardów proceduralnych w procesie wydawania zaskarżonej uchwały tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podczas gdy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały uczyniono zadość jednej z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracji jaką jest zapewnienie stronie rzeczywistego, czynnego udziału w postępowaniu.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z protokołów kontroli przeprowadzonych w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w [...], a to:
- protokołu z posiedzenia Komisji Polityki Społecznej z dnia 5.12.2022 r.,
- pisma Pana R. Ko. z dnia 5.01.2024 r. zawierającego wyjaśnienia odnoszące się do zarzutów zawartych w protokole kontroli doraźnej z dnia 14.12.2022 r., dotyczącego kontroli zrealizowanej w dniach od 8 do 13.12.2022r., na podstawie Zarządzenia nr 110/2022 Starosty Trzebnickiego z dnia 14.12.2022r.
- oba dokumenty na okoliczność: przekazania Panu R. K. przez Zarząd Powiatu [...] protokołów kontroli doraźnych przeprowadzonych w oparciu o Zarządzenie nr 67/2022 Starosty [...] z dnia 22.08.2022 r. oraz Zarządzenie nr 110/2022 Starosty [...]z dnia 14.12.2022 r., a co za tym idzie umożliwienie wymienionemu ustosunkowania się do stanowiska organu, z którego to prawa Pan R. K. skorzystał.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisów art. 174 i 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11 - te i niżej przytoczone orzeczenia publikowane w CBOIS). Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność ta może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 597/11).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., w myśl którego do zadań zarządu powiatu należy m.in. "zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu". Z analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów wynika, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu - tak jak to, przykładowo, uczynił w odniesieniu do podstaw powoływania i odwoływania dyrektora szkoły (zob. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. - Prawo oświatowe; Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, z późn. zm.). Oznacza to, że w procesie kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny.
Należy podkreślić, że uchwały, o jakich mowa w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., wywołują równocześnie skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Potwierdza to także jasno treść zaskarżonej Uchwały, w której § 2 zostało zawarte pouczenie o przysługującym R. K. prawie wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego we Wrocławiu. W związku z tym wymaga podkreślenia, że choć sąd administracyjny bada, czy zaskarżona uchwała z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. zawiera wymagany element, jakim jest jej uzasadnienie (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2025 r., II GSK 28/22), to jednak już merytoryczna zawartość tego uzasadnienia, a więc "ocena zasadności motywów działania zarządu powiatu, a co za tym idzie ocena zaktualizowania się przesłanek rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika nie należy (...) do kognicji sądu administracyjnego, lecz - co jest aż nadto oczywiste - do sądów pracy" (zob. wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 333/22).
Uchwała, której nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji, została wydana (co już wyżej podkreślono) na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Bezspornie uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z przywołanego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (patrz: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20). W pełni utożsamiając się z przytoczonym stanowiskiem dodać można, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 706/06 prawo strony do złożenia wyjaśnień (wysłuchania) oraz obowiązek uzasadniania przez organ podjętych rozstrzygnięć są traktowane już od lat 70 – tych ub. wieku jako uniwersalne zasady postępowania administracyjnego, powszechnie uznane i utrwalone w orzecznictwie sądowym oraz w ustawodawstwach wielu państw europejskich. Wyrazem tej tendencji – obok wspomnianego Kodeksu Dobrej Administracji – było zamieszczenie obydwu standardów w rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. Nr 77 o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji. W myśl punktu 14 memorandum wyjaśniającego do rezolucji omawianym zasadom przypisano rangę "minimalnych", co oznacza, iż państwa członkowskie Rady Europy (w tym i Polska) powinny wręcz wychodzić poza owe minima ochrony obywatela (szerzej R. Kmieciak, "Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich", Warszawa 1997 r. s. 103-105). Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie orzekającym w całości podziela.
Podsumowując, szczególny skutek czynności organu wykonawczego powiatu, jakim jest odwołanie dyrektora, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie możliwości wypowiedzenia się na każdym jego etapie osobie, której dotyczy postępowanie.
Odnosząc się natomiast do złożonych wniosków dowodowych, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miałyby wskazywać na zagwarantowanie R. K. udziału w postępowaniu, to nie mogą one zmienić wcześniej przedstawionej argumentacji. Dokumenty te (datowane 5 stycznia 2023 r. oraz 5 grudnia 2022 r.) odnoszą się do przeprowadzonych w PCPR w [...] kontroli doraźnych oraz do posiedzenia Komisji Polityki Społecznej Rady Powiatu [...]. Okoliczność, że R. K. złożył wyjaśnienia odnośnie przeprowadzonych kontroli oraz brał udział w posiedzeniu Rady Powiatu we wskazanych wyżej datach nie oznacza, że miał ona zagwarantowany udział w postępowaniu dotyczący odwołania go ze stanowiska. Należy bowiem odróżnić czynności podejmowane w ramach sprawowanej funkcji od czynność związanych stricte z podjętą uchwałą. A jeśli zważy się na datę podjęcia uchwały (12 maja 2023r.), to powyższe wyjaśnienia nie można uznać za wypełniające prawo strony do złożenia wyjaśnień (wysłuchania) przed podjęciem przedmiotowej uchwały.
W konsekwencji nie może być również uznany za zasadny zarzut nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te są normami o charakterze wynikowym, regulującymi samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a , zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Samo zatem przywołanie norm o charakterze wynikowym nie mogło spowodować skuteczności tego zarzutu. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało z uwzględnieniem art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.