I OSK 2305/23

I OSK 2305/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Krzysztof Sobieralski
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2611/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2611/22 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 października 2022 r. nr DO.7.7613.71.2021.EK w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Z. K. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Z.K. na rzecz Gminy Miasta Łódź kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2023 r. (sygn. akt IV Sa/Wa 2611/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 października 2022 r. nr DO.7.7613.71.2021.EK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia 27 maja 1975 r. nr GTW.I-8-80/7/75 Naczelnik Dzielnicy Łódź - Śródmieście w Łodzi orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr hip. [... nr [.... Następnie zaś, decyzją z dnia 22 lutego 1978 r. nr GTW.I-8-80/7/75, wydaną po wznowieniu w/w postępowania Naczelnik Dzielnicy Łódź - Śródmieście w Łodzi uchylił - w zakresie odszkodowania - decyzję z dnia 27 maja 1975 r. i ponownie ustalił odszkodowanie m. in. za nieruchomość położoną przy ul. [...].
Pismem z dnia 25 lutego 2014 r., Z. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź - Śródmieście w Łodzi z dnia 27 maja 1975 r. nr GTW.I-8-80/7/75 - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], a w wyniku rozpoznania tego wniosku Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r., stwierdził nieważność w/w decyzji z 1975 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej współwłasność B. K., T.K., R. K. i W. K..
Od powyższej decyzji Prezydent Miasta Łodzi, reprezentujący gminę oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł jednak odwołanie, następstwem czego Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z dnia 17 października 2022 r., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), mocą której art. 156 § 2 k.p.a. uzyskał nowe brzmienie zaś do art.158 k.p.a. został dodany § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".
Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, organ II instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1975 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia - został złożony przez stronę pismem z dnia 25 lutego 2014 r. (data wpływu do Wojewody 12 marca 2014 r.), a zatem ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanej decyzji Naczelnika z 1975 r., tj. z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Brak było zatem możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji z 1975 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.
Wprawdzie – jak wywodził Minister - w rozpoznawanej sprawie nie zachował się pełny materiał dowodowy, w tym zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z 1975 r., mogące stanowić bezpośredni dowód doręczenia kwestionowanej decyzji poprzednim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości, tym niemniej zachował się egzemplarz kwestionowanej decyzji z dnia 27 maja 1975 r. opatrzony przez pracownika organu w dniu 19 czerwca 1986 r. klauzulą, stwierdzającą że decyzja ta stała się prawomocna z dniem 20 czerwca 1975 r. Powyższa okoliczność – w ocenie Ministra – dowodziła więc, że decyzja z dnia 27 maja 1975 r. została stronom doręczona przed dniem 20 czerwca 1975 r. oraz nie wniesiono od niej odwołania.
W tej sytuacji Minister, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję nadzorczą Wojewody, jako wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek złożony po ponad 30 latach od doręczenia decyzji z 1975 r. i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 października 2022 r. Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi brak podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2021 r. i umorzenie postępowania w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na brak przesłanek do zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, brak było ponadto podstaw do stwierdzenia doręczenia decyzji wywłaszczeniowej z dnia 27 maja 1975 r. małżonkom K., którzy nie byli stroną tego postępowania w terminie przed dniem 20 czerwca 1975 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.127 § 3 i art.158 § 3 k.p.a. w zw. z art.2 ust.1 ustawy nowelizującej k.p.a. - poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik poprzez zaniechanie przez Ministra, z naruszeniem art.7, 15, 77 § 1, 80 w zw. z art.158 § 2 k.p.a., ponownego rozpatrzenia sprawy nadzorczej rozpatrzonej decyzją Wojewody w zakresie wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy zachodzą w niej przesłanki do stwierdzenia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa (art.158 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Minister wadliwie uznał, iż do postępowania wszczętego na wniosek skarżącego przed 16 września 2021 r. znajdował zastosowanie art.158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust.1 ustawy nowelizującej k.p.a., co skutkowało koniecznością uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy winien przyjąć, że w niniejszej sprawie brak było przeszkód do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r. pomimo tego, iż zostało ono wszczęte na wniosek złożony już po upływie terminu wskazanego w art.2 ust.2 noweli k.p.a., jaki i w art.158 § 3 k.p.a. W rezultacie organ winien był rozpoznać wniesione odwołanie co do istoty pomimo wejścia ustawy nowelizującej k.p.a.
Wyjaśniając powyższe stanowisko, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż wprawdzie literalna wykładnia art. 2 ust.2 ustawy nowelizującej k.p.a. sugeruje, że wszystkie te postępowania nadzorcze, które zostały wszczęte i nie zakończone przed dniem 16 września 2021 r. i które jednocześnie zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, ulegają umorzeniu z mocy prawa, ale - zdaniem Sądu - kompleksowa wykładnia art. 2 ust.2 noweli musi wziąć pod uwagę kwestie związane z urzeczywistnianiem konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
Konieczność ta wiąże się zaś z faktem, iż nowelizacja k.p.a., obowiązująca od 16 września 2021 r., zerwała z obowiązującą dotąd przez szereg dekad zasadą, iż podmiot dotknięty skutkami decyzji administracyjnej, obciążonej naruszeniami o największym ciężarze gatunkowym (tj. rażącym naruszeniem prawa lub brakiem podstawy do wydania decyzji) może żądać usunięcia tych skutków bezterminowo. W stanie prawnym, obowiązującym przed dniem 16 września 2021 r., podmioty prawa działały zatem w uzasadnionym przekonaniu, popartym wieloletnim kształtem art.156 i nast. k.p.a., że intencją ustawodawcy jest bezterminowa ochrona praw osób dotkniętych skutkami decyzji administracyjnych, obciążonych najdalej idącymi naruszeniami prawa (zwłaszcza w kontekście decyzji wydanych w okresie PRL). Ustawodawca nie narzucał tym samym dyscypliny czasowej ani organowi nadzorczemu - w kontekście dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wydania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., ani też potencjalnym wnioskodawcom - w kontekście wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności.
Następnie jednak Sąd Wojewódzki zauważył, że (cyt.): "Jest poza dyskusją, iż nieograniczona w czasie dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji obarczonej wadami z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zbyt daleko idący sposób godziła w trwałość decyzji administracyjnej. Uchybienie to jednoznacznie wytknął ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym uznano, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wykonanie tego wyroku przez ustawodawcę w ramach nowelizacji z 11 sierpnia 2021 r., obowiązującej od 16 września 2021 r., i ustalającej w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych, mogących obciążać decyzję administracyjną, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., jednolity dziesięcioletni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, nie nasuwa w związku z tym żadnych zastrzeżeń.
Nie może również nasuwać zastrzeżeń konieczność stosowania w/w limitów czasowych, na podstawie art. 2 ust.1 noweli, do postępowań nadzorczych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli w życie. Pozbawienie wnioskodawcy postępowania nadzorczego, wszczętego na jego wniosek złożony przed 16 września 2021 r., tj. w stanie prawnym nie ograniczającym w czasie dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwości uzyskania takiego stwierdzenia nieważności po dniu 16 września 2021 r. (w razie upływu terminu z art.156 § 2 k.p.a.), jest bowiem nie budzącą zastrzeżeń aksjologicznych, zrozumiałą i logiczną interwencją ustawodawcy, realizującego wyrok TK z 12 maja 2015 r., postulujący konieczność niezwłocznego zapewnienia stabilności długotrwale funkcjonującym stanom prawnym, ukształtowanym w przeszłości decyzjami administracyjnymi."
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, czym innym jednak było (cyt.): "całkowite pozbawienie wnioskodawcy, z którego wniosku przed 16 września 2021 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, ochrony przed skutkami decyzji administracyjnej, dotyczącej jego interesu prawnego i dotkniętej wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., której nieważności nie można już stwierdzić z racji upływu terminu z art.156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją". Jak wyjaśnił bowiem w tym miejscu Sąd, chodziło tu (cyt.): "o sytuację, w której w/w wnioskodawca, składający wniosek w stanie prawnym, nie przewidującym żadnych limitów czasowych na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, czy też na wydanie przez organ nadzorczy decyzji z art.158 § 2 k.p.a., mającej na celu zrekompensowanie stronie niemożności stwierdzenia nieważności decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą prawną, utraciłby w toku postępowania nadzorczego możność uzyskania także decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a.".
Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeprowadzenie wykładni (cyt.): "prokonstytucyjnej art.2 ust. 2 noweli k.p.a., uwzględniającej art.2, art. 45 ust. 1, i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, obliguje do przyjęcia, iż stosowanie art. 2 ust. 2 noweli nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niemniej złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r. Rozwiązanie takie zapewnia uzasadnioną ochronę interesów w toku wnioskodawcy, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w dacie, w której dopuszczalność wniesienia takiego wniosku nie była obwarowana żadnym terminem i który nie miał możliwości podjęcia w stosownym okresie działań, chroniących go przed skutkami nowej regulacji.
Stanowisko to nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z bezspornym uprawnieniem ustawodawcy do ustanawiania nie tylko terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ale również terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa (które to uprawnienie ustawodawca zrealizował poprzez dodanie do k.p.a. art.158 § 3). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wprowadzanie limitów czasowych (odpowiednio długich) na podnoszenie przez stronę wszelkich roszczeń z tytułu wydania decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, mające na celu zdyscyplinowanie strony do podjęcia działań, mających na celu uregulowanie jej sytuacji prawnej, znajduje swoje przekonujące uzasadnienie. Powyższe nie może jednak prowadzić do nagłego, następczego odebrania stronie uprawnień z art.158 § 2 k.p.a., o realizację których wystąpiła w dacie, w której uprawnienia te były realizowane bezterminowo w oparciu o regulacje procesowe, charakteryzujące się w tym zakresie kilkudziesięcioletnią stabilizacją, nie mając jakiejkolwiek możliwości uchronienia się przed skutkami nowelizacji."
W związku z tym Sąd Wojewódzki w dalszej kolejności polecił by Minister rozpoznał odwołanie Prezydenta Miasta Łodzi (cyt.): "od decyzji Wojewody, stwierdzającej nieważność decyzji z 1975 r. W związku z faktem, iż od dnia doręczenia tej decyzji upłynął dziesięcioletni okres, o którym mowa w art.156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją, mający zastosowanie w sprawie na zasadzie art. 2 ust.1 noweli, co jest równoznaczne z upływem terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, przedmiotem postępowania wyjaśniającego winno być ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art.158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta z naruszeniem prawa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji jest z kolei uzależniona od wykazania przez Ministra, iż decyzja Prezydenta jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.".
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne:
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Gminę Miasta Łodzi, skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie - w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.):
a) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sąd administracyjny ma prawo samodzielnego rozstrzygania o konstytucyjności przepisów ustawy, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie środka nieznanego ustawie p.p.s.a. ani Konstytucji RP zamiast zastosowania przepisu dającego możliwość skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego,
b) art. 10 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie środka prawnego będącego kompetencją Trybunału Konstytucyjnego, odmowę stosowania przepisów obowiązującej ustawy i w konsekwencji naruszenie zasady podziału władz,
c) art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, zwanej dalej: nowelą k.p.a.) - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że powyższe przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W skardze kasacyjnej, wniesionej natomiast przez Ministra Rozwoju i Technologii, skarżący organ zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:
a) art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "nowelizacja k.p.a.") - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawach będących w toku w dniu 15.09.2021 r., w których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji, a także niedostrzeżeniu, iż przepis ten jest jednoznaczny i nie wymaga wykładni, co czyni wykładnię tego przepisu niedopuszczalną,
b) art. 8 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, która nie uprawnia sądów administracyjnych do dokonywania wykładni prokonstytucyjnej przepisów rangi ustawowej, zmierzającej do ich wyeliminowania z porządku prawnego (braku możliwości zastosowania), a do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w ustawach,
c) art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę nie posiada kompetencji do oceny zgodności z Konstytucją przepisów rangi ustawowej, zmierzającej do ich wyeliminowania z porządku prawnego (braku możliwości zastosowania);
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu ipso facto derogacji przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - jako niezgodnego z Konstytucją - pod pozorem dokonania wykładni "prokonstytucyjnej" tego przepisu,
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., zmierzającej do jego wyeliminowania z porządku prawnego (braku możliwości zastosowania),
c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,
d) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.- poprzez sformułowanie nieprzekonującego uzasadnienia oceny o możliwości dokonywania przez sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę wykładni prokonstytucyjnej przepisu rangi ustawowej zmierzającej do jego wyeliminowania z porządku prawnego, a także sformułowanie dyskusyjnego uzasadnienia oceny, zgodnie z którą art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie, zgodnie z ww. wykładnią prokonstytucyjną tego przepisu,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art 151 p.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi – ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Ponadto także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie zostały wniesione.
W dniu 27 kwietnia 2024 r. zmarł uczestnik postępowania R.M.. Zgodnie zaś z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 10 czerwca 2024 r. Repertorium A nr [...], spadek po nim nabyły z dobrodziejstwem inwentarza: K.M. i J.Z. w częściach równych - z dobrodziejstwem inwentarza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( w tym wypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te – jak wyżej wskazano - zostały oparte: w skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę Miasta Łodzi wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaś w przypadku skargi kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Rozwoju i Technologii – na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W ocenie składu orzekającego, obie skargi kasacyjne należało uznać za skuteczne, gdyż część wskazanych w nich zarzutów okazała się usprawiedliwiona, pomimo, że nie w pełni zostały one prawidłowo uargumentowane. W związku z powyższym, skład orzekający uznał za zasadne zarzuty przywołane w skardze kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii, które były oparte na: art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a także art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizacyjna k.p.a.") oraz zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej Gminy Miasta Łodzi oparte na art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Z uwagi zaś, że powyższe zarzuty w niniejszym przypadku były ze sobą ściśle powiązane, celowym było ich łączne rozpoznanie.
Jak wynikało z treści zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Poza tym Sąd Wojewódzki wskazał także na treść przepisów przechodnich, w myśl których: do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej) oraz, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej).
W tej sytuacji zatem Minister Rozwoju i Technologii, rozpoznając odwołanie od merytorycznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2021 r., w zaskarżonej decyzji z dnia 17 października 2022 r. wskazał na powyższe regulacje prawne i uchylił merytoryczną decyzję Wojewody oraz umorzył postępowanie organu I instancji.
Rozpatrując skargę, wniesioną na zaskarżoną decyzję formalną, Sąd Wojewódzki nie zakwestionował ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu administracyjnym, a z których wynikało, iż pismem z dnia 25 lutego 2014 r., Z. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź - Śródmieście w Łodzi z dnia 27 maja 1975 r. nr GTW.I-8-80/7/75 - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] a zatem wniosek ten został złożony przez wnioskodawcę ponad 30 lat po doręczeniu stronom kwestionowanej decyzji Naczelnika z 1975 r., tym niemniej uznał, iż decyzja ta nie była legalna.
Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, wprawdzie istotnie nie było w tym przypadku możliwe - co do zasady - stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art.156 § 1 k.p.a., a to z racji działania art. 2 ust.1 ustawy nowelizującej k.p.a. (z którego wynika nakaz stosowania do spraw w toku m.in. nowego brzmienia art.156 § 2 k.p.a.), ale możliwe było jednak wydanie decyzji z art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nieważność ta nie została stwierdzona. Wskazując więc na taką hipotetyczną możliwość, Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polecając by Minister rozpoznał odwołanie Prezydenta Miasta Łodzi i podnosząc jednocześnie, że (cyt.): "W związku z faktem, iż od dnia doręczenia tej decyzji upłynął dziesięcioletni okres, o którym mowa w art.156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją, mający zastosowanie w sprawie na zasadzie art. 2 ust.1 noweli, co jest równoznaczne z upływem terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, przedmiotem postępowania wyjaśniającego winno być ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art.158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta z naruszeniem prawa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji jest z kolei uzależniona od wykazania przez Ministra, iż decyzja Prezydenta jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.".
W związku z tym skład orzekający pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania do dalszego postępowania. W ocenie składu orzekającego, zaskarżony wyrok zawiera natomiast niezrozumiałą a przy tym wewnętrznie sprzeczną wykładnię prawa materialnego a zatem w takiej sytuacji nie można było uznać, że wskazana w nim podstawa prawna rozstrzygnięcia została należycie wyjaśniona.
Dodać też trzeba, że nie było w pełni zrozumiałe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że został on wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Oprócz uchylenia zaskarżonej decyzji w wyroku tym Sąd Wojewódzki nie uchylił bowiem jeszcze i innych aktów lub czynności podjętych w innych postępowaniach (art. 135 p.p.s.a.). Ponadto przepisy, których dotyczyła wykładnia prawa, dokonana przez Sąd Wojewódzki, obejmowała również prawo materialne.
Poza tym także wytyczne dla organu, co do dalszego toku postępowania, też nie były w tym przypadku w pełni zrozumiałe. Przedmiotowa bowiem sprawa dotyczyła – jak wyżej to wzmiankowano - wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź - Śródmieście w Łodzi z dnia 27 maja 1975 r. nr GTW.I-8-80/7/75 ( w części dotyczącej wywłaszczenia) a w w/w wytycznych Sąd Wojewódzki polecił organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem (cyt.): " czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art.158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta z naruszeniem prawa" pisząc przy tym wcześniej o Prezydencie Miasta Łodzi.
Tym niemniej najistotniejsze jednakże znaczenie miało w tym przypadku to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "Jest poza dyskusją, iż nieograniczona w czasie dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji obarczonej wadami z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zbyt daleko idący sposób godziła w trwałość decyzji administracyjnej". Rozwijając dalej zaś tę myśl, stwierdził następnie, że (cyt.): "Nie może również nasuwać zastrzeżeń konieczność stosowania w/w limitów czasowych, na podstawie art. 2 ust.1 noweli, do postępowań nadzorczych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli w życie. Pozbawienie wnioskodawcy postępowania nadzorczego, wszczętego na jego wniosek złożony przed 16 września 2021 r., tj. w stanie prawnym nie ograniczającym w czasie dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwości uzyskania takiego stwierdzenia nieważności po dniu 16 września 2021 r. (w razie upływu terminu z art.156 § 2 k.p.a.), jest bowiem nie budzącą zastrzeżeń aksjologicznych, zrozumiałą i logiczną interwencją ustawodawcy, realizującego wyrok TK z 12 maja 2015 r., postulujący konieczność niezwłocznego zapewnienia stabilności długotrwale funkcjonującym stanom prawnym, ukształtowanym w przeszłości decyzjami administracyjnymi". Z drugiej jednakże strony, Sąd Wojewódzki uznał, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym było możliwe kontynuowanie postępowania wywołanego wnioskiem nieważnościowym z dnia 26 listopada 2022 r., gdyż w oparciu o ten wniosek było możliwe wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej, że decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem prawa.
Powyższe stanowisko swoje Sąd Wojewódzki uzasadniał przy tym: "wieloznacznością interpretowanego przepisu" oraz koniecznością jego wykładania w sposób "prokonstytucyjny".
Zdaniem składu orzekającego, wykładnia prawa, dokonana przez Sąd Wojewódzki, nie była konsekwentna a przez to nie była logiczna. Sąd w zaskarżonym wyroku, powoływał się bowiem kilkakrotnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). W wyroku tym wyrażono zaś pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych (zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw) nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto – co również istotne - wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał Konstytucyjny przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Jednocześnie jednakże Sąd Wojewódzki dążył do dokonania tego rodzaju wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego mocno ograniczała a w istocie zniekształcała. Jednocześnie wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że procedura administracyjna nie zna odrębnego postępowania o stwierdzenie, że dana decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może być bowiem wydawane jedynie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż na podstawie szczególnej regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., w niektórych, ściśle określonych przypadkach, chociaż – co do zasady – należałoby stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, przepis ustawowy nakazuje organowi by stwierdził jedynie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Innymi słowy, nadzwyczajne postępowanie prowadzone w sprawie o stwierdzenia nieważności ma na celu zbadanie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie to może zakończyć decyzja polegająca: albo na odmowie stwierdzenia nieważności, albo stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają jednak zawsze w jednym i tym samym postępowaniu nadzorczym. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 dotyczący zgodności z Konstytucją RP art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700).
Dodać także należy, że analogiczne rozwiązanie ustawodawca przyjął w innym postępowaniu nadzwyczajnym, to jest w postępowaniu o wznowienie postępowania. Także bowiem i w tym postępowaniu jest możliwe wydanie decyzji stwierdzającej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. O powyższym stanowi przepis art. 151 § 2 k.p.a., nakazujący by - w określonej przez art. 146 k.p.a. sytuacji - organ nie uchylał poprzednio wydanej decyzji a ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz (tak jak w przypadku postępowania nadzorczego) wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W rezultacie więc, skoro decyzja stwierdzająca, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa może być wydawana zarówno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu o wznowienie postępowania, to nie można przyjmować, że wydanie decyzji stwierdzającej, iż dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, mogło wydawane w odrębnym (od postępowania nadzorczego lub wznowieniowego) postępowaniu nadzwyczajnym.
Poza tym zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego organu, że treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie budziła żadnych wątpliwości, a skoro tak, to przepis ten należało stosować zgodnie z jego literalnym, w pełni zrozumiałym brzmieniem. Jeśli zaś Sąd Wojewódzki podzielał wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczące zgodności w/w przepisu z Konstytucją RP (a co znalazło wyraz we wniosku Rzecznika skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, który został zarejestrowany pod sygn. akt K 2/22), to należało albo zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny, albo wydając wyrok w niniejszej sprawie dokonać w tej sprawie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej spornego przepisu. Wbrew bowiem stanowisku obu skarżących stron, sądy są uprawnione do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP także przepisów ustawowych, choć kontrola ta - w odróżnieniu od kontroli zgodności danych przepisów prawa z Konstytucją RP, którą sprawuje Trybunał Konstytucyjny, a która ma charakter powszechny - jest wiążąca jedynie tylko w granicach tej sprawy, w której kontrola rozproszona została dokonana.
Z tego też względu zarzuty kasacyjne, zawarte w obu skargach kasacyjnych, oparte na przepisach: konstytucyjnych, kompetencyjnych i procesowych, a w których kładziono nacisk na fakt, że sąd nie ma uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP przepisu rangi ustawowej, nie były usprawiedliwione.
Powyższe nie zmienia jednakże faktu, że wykładnia prawa, dokonana w zaskarżonym wyroku - jak wyżej wspomniano – była wadliwa.
Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien po raz drugi ocenić legalność zaskarżonej decyzji, dokonując tym razem wykładni prawa zgodnie z wyżej przedstawionymi zasadami.
Z tych zatem powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.