I OSK 2247/24

I OSK 2247/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1742/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 183 § 2 pkt 5, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1742/22 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 września 2022 r., nr IFVIII.7581.1.85.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1742/22 oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie na decyzję Wojewody Śląskiego z 21 września 2022 r., nr IFVIII.7581.1.85.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta Piekary Śląskie decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. ustalił kwotę odszkodowania za nieruchomości położone w Piekarach Śląskich, oznaczone jako działka nr [...], nr [...] i nr [...], dla których Sąd Rejonowy w Tarnowskich Górach prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Odszkodowanie zostało przyznane Gminie Piekary Śląskie oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka [...]"). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 10 sierpnia 2016 r.
Wnioskiem z dnia 10 września 2016 r. S.W. jako nabywca wierzytelności, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r.
Prezydent Miasta Piekary Śląskie postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego stwierdzając, że nabywca wierzytelności nie posiada legitymacji procesowej.
Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r. uchylił to rozstrzygnięcie wskazując, że organ dokonał przedwcześnie negatywnej oceny przyczyn wznowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem uczynił to jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.
Prezydent Miasta Piekary Śląskie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
Decyzjami z 29 września 2017 r. i z 11 lipca 2018 r. Prezydent Miasta Piekary Śląskie dwukrotnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone przez Wojewodę Śląskiego decyzjami odpowiednio z 10 kwietnia 2018 r. i 15 maja 2019 r., a sprawa była każdorazowo przekazywana do ponownego rozpoznania.
Kolejną decyzją z 1 października 2021 r. Prezydent Miasta Piekary Śląskie uchylił ostateczną własną decyzję z dnia 30 czerwca 2016 r. i ustalił na rzecz Spółki [...] odszkodowanie w wysokości 67.960 zł za działkę nr [...] oraz na rzecz Gminy Piekary Śląskie w wysokości 39.210 zł za działki nr [...] i [...] (pkt 1); powiększył odszkodowanie ustalone w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, w związku z wydaniem przedmiotowych nieruchomości zarządcy drogi, w odniesieniu do działki nr [...] o kwotę 3.398 zł., a działek nr [...] i [...] o kwotę łączną 1.960,50 zł (pkt 2); przyznał ustalone w pkt 1 i 2 odszkodowanie za działkę nr [...] na rzecz Gminy Piekary Śląskie - wierzyciela hipotecznego w wysokości 5.867 zł wraz z odsetkami podatkowymi od kwoty należności głównej do dnia uregulowania zobowiązania oraz na rzecz Spółki [...] jako użytkownika wieczystego w pozostałej wysokości pomniejszonej o odsetki podatkowe od kwoty należności głównej wyliczonych na dzień uregulowania zobowiązania (pkt 3); przyznał ustalone w pkt 1 i 2 odszkodowanie za działki nr [...] i [...] na rzecz Gminy Piekary Śląskie - wierzyciela hipotecznego w wysokości 41.170,50 zł. należności głównej wraz z odsetkami na dzień zapłaty z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na powyższych nieruchomościach oraz na rzecz Spółki [...] - użytkownika wieczystego w wysokości 0,00 zł. (pkt 4); umorzył postępowanie w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela, tj. Skarbu Państwa: za działkę nr [...] w kwocie 9.270 zł oraz za działki nr [...] i [...] w kwocie 5.350 zł, stanowiących różnicę pomiędzy wartością prawa własności oraz wartością prawa użytkowania wieczystego (pkt 5); umorzył postępowanie w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego z działu IV księgi wieczystej nr [...] (pkt 6); zobowiązał Prezydenta Miasta Piekary Śląskie jako zarządcę drogi do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy Piekary Śląskie w wysokości stanowiącej sumę kwot odszkodowania wynikających z pkt 3 i pkt 4 decyzji oraz na rzecz Spółki [...] w wysokości 65.491 zł pomniejszonej o odsetki podatkowe powołane w pkt 3 decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 7); wskazał, iż ustalona kwota odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty (pkt 8); a w razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania naliczone zostaną odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (pkt 9); stwierdził, że nabywca wierzytelności zostaje uznany za stronę postępowania (pkt 10).
Odwołanie od decyzji złożył nabywca wierzytelności.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 września 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z dnia 1 października 2021 r. w całości (pkt 1) oraz stwierdził, że decyzja z dnia 30 czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że nabywca wierzytelności, działający jako osoba fizyczna, nie brał udziału jako strona w postępowaniu. Jednakże ze względu na upływ pięcioletniego terminu, wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., nie jest możliwe uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z dnia 30 czerwca 2016 r.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Śląski opisał cel instytucji wznowienia postępowania i odnosząc się do stanu faktycznego stwierdził, że adresatami decyzji z dnia 30 września 2016 r. byli: P Sp. z o.o., a także Gmina Piekary Śląskie oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, pełniącego również funkcję organu orzekającego w sprawie. Prezydent Miasta Piekary Śląskie w postępowaniu działał w potrójnej roli (jako organ I instancji oraz reprezentant Skarbu Państwa i Gminy), stąd też należy przyjąć, iż decyzja została mu doręczona w chwili jej wydania. Natomiast przesyłka skierowana do Spółki [...], zawierająca decyzję, została dwukrotnie awizowana w dniach 12 i 20 lipca 2016 r., a następnie zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Powyższe oznacza, że ostatnie doręczenie miało miejsce 26 lipca 2016 r. i od tej daty należy liczyć pięcioletni termin wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., który upłynął w dniu 26 lipca 2021 r.
Pismem z dnia 26 października 2022 r. Gmina Piekary Śląskie złożyła skargę na decyzję Wojewody Śląskiego.
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę Skarbu Państwa na decyzję Wojewody Śląskiego z 21 września 2022 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji w szczególności wskazał, że po pierwsze, skarga została wniesiona przez Gminę Piekary Śląskie. Po drugie wyjaśnił, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Sąd I instancji powołał się na uchwały NSA w sprawach I OPS 1/03 i I OPS 2/15 oraz stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że to stanowisko ma zastosowanie w sprawie, bowiem to Prezydent Miasta Piekary Śląskie wydał w sprawie decyzję. W tej sytuacji Prezydent Miasta Piekary Śląskie nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi uprawnienia władcze, a równolegle uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Przyznanie organowi, który wydał decyzję w sprawie w postępowaniu administracyjnym przymiotu skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla fundamentalnych założeń formalnego prawa administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby bowiem temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze - w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, oraz uprawnienia strony kwestionującej owo rozstrzygnięcie.
W skardze kasacyjnej Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z 19 września 2024 r. skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Piekary Śląskie nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji Wojewody Śląskiego z 21 września 2022 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Prezydent Miasta reprezentuj nie tylko swój interes ale także szeroko rozumiany interes społeczny, zgodnie z którym dbałość o finanse publiczne jest elementem kluczowym. Naruszenie art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie było przez Sąd rozpatrywane, a więc nie podjęto próby analizy, czy doszło do działań mających na celu uszczuplenie praw majątkowych wierzyciela (Gminy).Na poparcie stanowiska o przysługującym Prezydentowi Miasta reprezentującego Skarb Państwa uprawnieniu do zaskarżenia decyzji Wojewody powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 9 maja 2023 r., II SAB/Ke 31/23 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2023 r., I SAB/Wa 258/22.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie stwierdzono, że zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku bez rozważenia zgłoszonego zarzutu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Przesłanka nieważności związana jest z przyjętym przez Sąd I instancji oznaczeniem strony skarżącej. W sprawie administracyjnej stronami postępowania w szczególności była Gmina Piekary Śląskie i Skarb Państwa, oba podmioty reprezentowane przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez zawodowego pełnomocnika w imieniu Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. W konsekwencji pełnomocnik został wezwany do sprecyzowania, w imieniu jakiego podmiotu wnosi skargę: gminy, Skarbu Państwa czy Prezydenta Miasta. W odpowiedzi pełnomocnik podał, że skarżącym jest Gmina Piekary Śląskie i dołączył pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta jako uprawnionego do reprezentowania gminy. Zgodnie z tym wyjaśnieniem, jako stronę skarżącą oznaczono Gminę Piekary Śląskie i ten podmiot wezwano do uiszczenia wpisu, co w terminie pełnomocnik uczynił. Skarb Państwa oznaczono jako uczestnika postępowania i zgodnie z tak przyjętą identyfikacją stron postępowania dokonywano w sprawie doręczeń.
Zarządzeniem sędziego z dnia 3 lipca 2024 r. dokonano zmiany oznaczenia strony skarżącej i uczestnika postępowania. Skarb Państwa został oznaczony jako skarżący, zaś Gmina Piekary Śląskie jako uczestnik postępowania. Zaskarżony wyrok został w konsekwencji wydany ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że w uzasadnieniu wyroku jako wnoszącą skargę wskazano Gminę Piekary Śląskie a argumentację odniesiono do sytuacji prawnej jednostki samorządu terytorialnego, której organ orzekał w sprawie.
Wniesienie skargi do sądu administracyjnego ograniczone jest terminem. W wykonaniu wezwania do usunięcia braków pełnomocnik określił stronę skarżącą. Wskazaniem tym Sąd był związany i w aktach dokonano identyfikacji strony skarżącej zgodnej z informacją podaną przez pełnomocnika, który wskazał na działanie w imieniu Gminy Piekary Śląskie. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który mógłby uzasadnić dokonaną zmianę na rzecz Skarbu Państwa. Ze względu na wydane w tym zakresie jednoznaczne zarządzenie sędziego, nie ma przy tym podstaw do uznania, że przyjęte w wyroku oznaczenie strony skarżącej jest wynikiem oczywistej omyłki. Jednocześnie nie znajduje ono żadnego uzasadnienia w materiale sprawy sądowej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd I instancji rozpoznał skargę, która nie została wniesiona, nie rozpoznał natomiast skargi wniesionej przez Gminę Piekary Śląskie, wyrok z jej skargi nie został bowiem wydany i stan ten nie może być zmieniony na drodze sprostowania oczywistej omyłki. Skoro skarga wniesiona przez gminę nie została rozpoznana, wydany w takich warunkach wyrok daje podstawę do uznania, że strona skarżąca został w ten sposób pozbawiona możności obrony swych praw, prawem takim jest w szczególności prawo do rozpoznania wniesionej skargi i uzyskanie wyroku. W tej sytuacji konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wniesionej przez Gminę Piekary Śląskie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., okoliczność stanowiąca podstawę do uwzględnienia skargi nie została dostrzeżona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną i jej pełnomocnika.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.