I OSK 2214/23

I OSK 2214/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 192/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 192/23 w sprawie ze skargi M.K., M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 192/23, oddalił skargę M.K. i M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M.K. i M.K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucili (z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, zostały one przytoczone in extenso – uw. Sądu.):
"1/ naruszenie prawa materialnego / art.174 pkt 1 p.p.s.a. / przez błędną wykładnię i zastosowanie tj. art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art.152 kc, przez błędne uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają właścicieli wszystkich gruntów sąsiadujących, w tym skarżących kasacyjnie M.K. i M.K., ponieważ ich interes prawny wynika z samej istoty postępowania rozgraniczeniowego, bez dokonania zindywidualizowanej oceny takiego interesu a spór graniczny wynika już z samego faktu wszczęcia, prowadzenia i udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, natomiast podział kosztów po połowie z bezwzględnego obowiązku współdziałania właścicieli gruntów sąsiadujących wynikającego z art.152 kc, podczas, gdy koszty obciążające skarżących kasacyjnie nie zostały poniesione w ich interesie, z ich winy lub na żądanie, nie kwestionowali przebiegu granicy, zgodnie ustalonej z uczestniczką przy udziale geodety w sierpniu 2021 r. i która nie była dla nich sporna, a spór graniczny był pozorny i jego wszczęcie przez uczestniczkę A.D. nastąpiło dla osiągnięcia korzyści procesowych dla jej konkubenta w sprawie karnej o wycięcie i kradzież drzew z działki nr.ew. [...], a więc z innych przyczyn niż te, że granice gruntów stały się sporne, wobec czego to jednie wnioskująca A.D. miała swój interes w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego i to ona powinna w całości ponosić koszty postępowania rozgraniczeniowego,
2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy /art.174 pkt 2 p.p.s.a./ t.j.:
- art.151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi skarżących M.K. i M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2023 r. polegające na tym że przepis ten został zastosowany, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, zaskarżone orzeczenie jak też utrzymana w mocy decyzja Wójta Gminy w Stromcu, naruszały przepisy art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 264 § 1 kpa oraz art.152 kc przez błędne ustalenia faktyczne i przyjęcie, że w sprawie zaistniał rzeczywisty spór graniczny, bez przywołania na to dowodów i bez odniesienia się do zarzutów skargi, a wynikał z samej istoty postępowania rozgraniczeniowego, że postępowanie rozgraniczeniowe w sprawię leżało w interesie skarżących kasacyjnie, bez rozważenia zindywidualizowanego interesu prawnego stron, jako przesłanki obciążenia częścią kosztów postępowania rozgraniczeniowego, bez wskazania, poza ogólnym odniesieniem, jaki to konkretnie interes mieli skarżący w ponownym ustaleniu granicy, która została zgodnie wytyczona w sierpniu 2021 r., której nie kwestionowali, co miało wpływ na wynika sprawy bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 Iit. c p.p.s.a.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U. 2002 , Nr 153, poz. 1269/ polegające na braku rozważenia i pominięcie wskazanych w skardze istotnych okoliczności i dowodów, że w dniu 21 sierpnia 2021 r. została przy udziale geodety w zgodny sposób ustalona granica pomiędzy działkami nr [...] i [...], czego dowodem jest operat jednostkowy P.1401.2022.72, że z opinii geodety H.S., dokonującego rozgraniczenia wynika, że analiza przebiegu granicy zawarta w w/w operacie jest prawidłowa, początkowy i końcowy punkt granicy zostały określone prawidłowo a załamanie na granicy wprowadzone za obopólną zgodą, co przemawia przeciwko zaistnieniu sporu granicznego i za brakiem interesu prawnego skarżących, że wszczęcie i prowadzenie postępowania karnego w sprawie wycięcia drzew przez konkubenta wnioskodawczym, pozostające w związku czasowym z wnioskowaniem o rozgraniczenie, wskazuje na rzeczywistą intencję wnioskodawczym oraz jej wyłączny interes w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym nie rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji sprawy w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., połączone z nie odniesieniem się w uzasadnieniu wyroku i nie zajęcie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organy administracyjne obu instancji, zdaniem skarżących przy ich błędnej oczywiście wykładni prawa materialnego ten powoduje, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej."
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wnieśli o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie istoty sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia /art.188 p.p.s.a./ oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych,
- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania / art. 185 § 1 p.p.s.a./ na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zrzeczeniu się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 935, z późn. zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się bowiem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd ten dokonał właściwej interpretacji przepisów prawa regulujących kwestię ustalenia podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem przez Sąd I instancji powołanym w skardze kasacyjnej przepisom prawa. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia postawionych zarzutów wskazuje zaś, że w istocie sprowadzają się one jedynie do polemiki z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, której skarżący kasacyjnie nie akceptują.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy art. 264 § 1 kpa w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią tych przepisów jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że to, czy w sprawie wydana została decyzja merytoryczna (rozstrzygająca sprawę co do istoty), czy też decyzja tylko w znaczeniu procesowym (umarzająca postępowanie), jest w tym przypadku bez znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1356/06, LEX nr 384289). Obowiązek uiszczenia kosztów postępowania, co do zasady, spoczywa na stronach postępowania. Stosownie do treści art. 152 k.c., właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, zaistniał rzeczywisty spór graniczny między nim a właścicielką działki sąsiedniej, dotyczący przebiegu linii granicznej między spornymi działkami. Przypomnieć przy tym należy, czego zdają się nie brać pod uwagę skarżący kasacyjnie, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zd. 1 k.c.), co w art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakazowi uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne towarzyszy obowiązek przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne - art. 31 ust. 3 powołanej ustawy), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zd. 1 in fine k.c.). Jednak uwzględnienie tego kryterium następuje poprzez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych, także w postępowaniu administracyjnym, gdyż "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine ustawy). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Fakt istnienia sporu granicznego prawidłowo organy orzekające i Sąd I instancji wykazały na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, m.in. stanowisk właścicieli przedmiotowych działek zajmowanych w trakcie prowadzonego w trybie administracyjnym postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...], w której umorzył postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek A.D. pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność A.D. i G.D. oznaczoną jako działka nr [...] a nieruchomością stanowiącą własność M. i M. małż. K. Dowody te potwierdzają, że w trakcie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego nie udało się ustalić prawnej granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Właściciele przedmiotowych nieruchomości nie porozumieli się co do przebiegu granicy w postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie zatem postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu prawidłowe i jednoznaczne określenie granic, leżało w interesie właścicieli spornych nieruchomości, których dotyczył spór graniczny. Zasadne zatem było, w rozpatrywanej sprawie, obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu właścicieli sąsiadujących nieruchomości i to niezależnie od tego, kto był wnioskodawcą postępowania rozgraniczeniowego. Usunięcie niepewności prawnej co do przebiegu granicy, a zatem ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami niewątpliwie leży w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Każda z tych osób powinna zatem partycypować w kosztach rozgraniczenia, a zgodnie z treścią art. 152 k.c. należy przyjąć, że osoby te powinny uczestniczyć w tych kosztach w równych częściach.
Zasadnie także w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji na poparcie swojego stanowiska powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Zgodnie z treścią tej uchwały organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on jedynie zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, czyli w częściach równych.
Tym samym samo przekonanie skarżących, iż granica pomiędzy ich działką, a działką sąsiadów jest bezsporna nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie powinni oni ponosić kosztów postępowania. Inne rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego niż po połowie na właścicieli sąsiadujących nieruchomości mogłoby mieć miejsce w sytuacji gdyby faktycznie jednoznacznie wynikało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przesądza o przebiegu granicy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w badanej sprawie.
Również gołosłowne twierdzenia skarżących, dotyczące intencji towarzyszących współwłaścicielom gruntów sąsiednich w zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego nie mogą zmienić stanowiska organu i Sądu I instancji co do konieczności ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie niezasadne uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 264 § 1 oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Bezzasadny okazały się także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku.
Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami postępowania rozgraniczeniowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się do kwestii zasadności rozdzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie w związku z zaistniałym rzeczywistym sporem co do przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości oraz ocenił, że przyjęta kwota kosztów nie odbiega od rynkowych wynagrodzeń za podobne czynności rozgraniczeniowe i wynika z zawartej z geodety umowy. Bezsprzecznie wynika z tego, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.