I OSK 2158/21

I OSK 2158/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 40/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-07-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 40/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lipca 2021 r. II SA/Łd 40/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (Kolegium) z 4 listopada 2020 r. nr SKO-4160.112.2020 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok wydany został w następującym, przyjęty przez Sąd Wojewódzki, stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Decyzją z 8 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi (Prezydent), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 23.370,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Łódź przez T. Spółkę z o.o. właściciela nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 3000 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...], [...], [...], [...].
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z 4 listopada 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a."), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn.zm. – w skrócie "u.g.n."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie : podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta z 15 listopada 2019 r., decyzja podziałowa stała się ostateczna 10 grudnia 2019 r. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2007 r. Nr 401, poz. 4195). Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego 29 maja 2020 r., przez rzeczoznawcę majątkowego B.L., która ustaliła, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 77.900,00 zł, co przy uwzględnieniu 30% stawki daje kwotę 23.370,00 zł (opłata adiacencka). W przekonaniu organu odwoławczego sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, a argumenty odwołania zwłaszcza w kontekście wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych w piśmie z 14 września 2020 r. należy uznać za niezasadne.
Następnie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1 i 2, art. 156, art. 153 u.g.n., § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie") i stwierdził, że w tej sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej zgodnie z wymogami § 4 ust. 4 rozporządzenia. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n. rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.
Dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, szacując wartość nieruchomości według jej stanu przed podziałem (dz. [...]) rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchni od 3 000 m2 do 8 000 m2, będących przedmiotem prawa własności, położonych w L. na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okres badania rynku dotyczył 2 lat i nie został rozszerzony z uwagi na stan analizowanego rynku. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 1,41% miesięcznie.
Szacując wartości nieruchomości według jej stanu po podziale w zakresie działek [...], [...], [...] rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchni do 1 500 m2, będących przedmiotem prawa własności, położonych w L., obejmujących teren obrębu geodezyjnego [...] oraz obrębów sąsiednich [...] i [...], na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Okres badania rynku dotyczył 2 lat i nie został rozszerzony z uwagi na stan analizowanego rynku. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0,47 % miesięcznie. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej.
Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i został zaobserwowany ma działkach nr: [...], [...], [...], o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki, z której zostały wyodrębnione.
Organ drugiej instancji oceniając operat pod względem formalnym stwierdził, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i następne u.g.n.
Wobec powyższego Kolegium zgodziło się z poglądem organu pierwszej instancji, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na poziomie określonym w operacie szacunkowym, który stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego przyjęcia do porównań jako nieruchomości podobnych transakcja nieruchomością przy ul. [...] o pow. 3005 m2, która obejmowała nieruchomość przeznaczoną jako "tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo", oraz transakcji nr 2, 5, 16, 17, 20 co do których zachodziła identyczna sytuacja Kolegium wyjaśniło, że pismem z 9 września 2020 r. wystąpiło do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do nich. W odpowiedzi z 14 września 2020 r. biegła odniosła się szczegółowo do zarzutów Skarżącej i podtrzymała wartości nieruchomości przed i po podziale określone w operacie szacunkowym, uznając je za prawidłowe. Organ drugiej instancji uwzględniając powyższe wyjaśnienia uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione. Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że źródłem informacji o nieruchomościach były akty notarialne, w których nie wszystkie decyzje o warunkach zabudowy zostały ujawnione. Biegła poinformowała, że dla kwestionowanych przez Spółkę dla poz. 2, 5, 13, 16, 17, 20 wykazu na str. 15 operatu szacunkowego, wydane zostały pozytywne decyzje o warunkach zabudowy domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Co do kwestionowanej również przez Skarżącą pozycji 14 wykazu - biegła wyjaśniła, iż nieruchomość posiada powierzchnię 5999 m2, przy czym jej część położona w jednostce planu oznaczonej symbolem 4ZP/U posiada powierzchnię 963 m2 co stanowi 16% całej powierzchni nieruchomości i powoduje, że wiodącą funkcją tej nieruchomości jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna - 1MNR. Udział terenów zieleni w nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę rezydencjonalną, nie zmienia możliwości jej zagospodarowania zgodnie z jej funkcją podstawową, dla której określony planem wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi minimum 80%.
Kolegium podkreśliło, że wartość nieruchomości należy oszacować według jej stanu przed podziałem, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział (t.j. na dzień 15 listopada 2019 r.) oraz według jej stanu po podziale, na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (t.j. na dzień 10 grudnia 2019 r.).
Z tego powodu, wszelkie uwarunkowania planistyczne (w tym m.in. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lub jej brak, wprowadzenie nowego studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, etc.) dla wycenianej nieruchomości występujące po dacie 10 grudnia 2019 r. nie wpływają na proces wyceny. Dla wskazanego celu wyceny, tzn. ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości spowodowanego podziałem nieruchomości, istotne są daty stanu nieruchomości, a zatem i ustalenie przeznaczenia odpowiadające tym datom, stosownie do zapisów art. 154 u.g.n. Dla przedmiotowej nieruchomości, która zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "O" - tereny aktywności przyrodniczej w tym użytkowane rolniczo, w tych dwóch datach, tj. 15 listopada 2019 i 10 grudnia 2019 r. obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy z 13 grudnia 2017 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, Oznacza to, jak słusznie wskazała biegła, że dla terenu projektowanej inwestycji, jej realizacja jest możliwa zarówno dla stanu nieruchomości przed podziałem (dzień wydania decyzji o podziale) jak i po podziale (dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna).
Zdaniem Kolegium, bez znaczenia pozostaje również sposób realizowania inwestycji po uzyskaniu warunków zabudowy bądź odstąpienie od jej realizacji. Tak długo, jak długo decyzja o warunkach zabudowy będzie funkcjonowała w obrocie prawnym, to będzie wywoływała określone skutki prawne, które rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany uwzględnić w operacie. Prawidłowo wobec tego przyjęto, że przeznaczenie nieruchomości w dacie stanu przed i po podziale wyznacza obowiązująca decyzja o warunkach zabudowy na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Niedopuszczalne jest, jak sugeruje pełnomocnik Spółki, określenie przeznaczenia dla wycenianej nieruchomości według stanu przed podziałem jako mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast po podziale jako użytkowane rolniczo. Powyższe byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami oraz niewłaściwe dla celu wyceny opłaty adiacenckiej (zmiana przeznaczenia nieruchomości jest dopuszczalna przy wycenie dla celu ustalenia opłaty planistycznej). Tym samym, brak jest możliwości uwzględnienia wśród nieruchomości podobnych transakcji nieruchomościami o innym przeznaczeniu.
Zdaniem Kolegium dalsze argumenty pełnomocnika Spółki zawarte w piśmie z 29 października 2020 r., mają charakter polemiczny z wyjaśnieniami biegłej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc zarzuty:
1) naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 73, art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przedstawiony w sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, jest niewiarygodny i nie może posłużyć jako podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszym postępowaniu. Opinię cechuje dowolność zarówno w doborze przyjętych do porównań transakcji, jak w założeniach co do zastosowanych przepisów prawa i w ich rozumieniu. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że transakcja nr 14 z przywołanej tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego, posiada inne przeznaczenie niż pod zabudowę mieszkaniową. Biegła w piśmie wyjaśniającym z 14 września 2020 r. jednoznacznie przyznała, iż transakcja nr 14, ul. [...], powierzchnia 5999 m2, jest częściowo przeznaczona pod teren zieleni urządzonej i zabudowy usługowej w postaci hotelowej (oznaczenie 4ZP/U). Istnieje więc uzasadnione podejrzenie, że biegła podała nieprawdę w operacie szacunkowym, gdyż nie wszystkie analizowane przez biegłą nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie sposób utożsamiać przeznaczenia pod zabudowę usługową z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z doświadczenia życiowego wynika, że nieruchomości przeznaczone w całości lub części pod zabudowę usługową uzyskują inne, wyższe ceny niż nieruchomości przeznaczone jedynie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wycena nieruchomości sprzed podziału, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na podstawie transakcji, uznanych nieprawidłowo jako nieruchomości podobne, a przeznaczonych pod tereny zieleni urządzonej i zabudowy usługowej, wypacza wynik wyceny i powoduje nieprawidłowe ustalenie różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Tym samym, operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Zdaniem Skarżącej organ II instancji naruszył art. 80 k.p.a. ponieważ nie dokonał oceny opinii o wartości nieruchomości, do czego był zobowiązany zgodnie z przepisami prawa. Podkreśliła, że w piśmie z 29 października 2020 r. zwróciła się do Kolegium z wnioskiem, aby w celu jednoznacznego wyjaśnienia przeznaczenia nieruchomości podobnych, zobowiązać Urząd Miasta Łodzi jako organ wydający decyzje o warunkach zabudowy do załączenia do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy wydanych (o ile były wydane) dla nieruchomości nr 2, 5, 16, 17, 20 z tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego z 29 maja 2020 r. Pomimo tego organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tego wniosku i przyjął wyjaśnienia biegłej jako jedynie właściwe, choć pozostają one w sprzeczności z przepisami prawa, jak również z treścią operatu szacunkowego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 98a u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Skarżąca podkreśliła, że dla wycenianej nieruchomości dz. [...] (przed podziałem) 13 grudnia 2017 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, działka nr [...], zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. posiadała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (10 grudnia 2019 r.), zgodnie z przepisami prawa, wygasły ustalenia Prezydenta zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie ma bowiem prawnych możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na nowo wydzielonych działkach gruntu nr [...], [...], [...], [...], obręb [...], na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna (10.12.2019 r.), działki gruntu [...], [...], [...], [...], obręb [...], nie były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie było wydanych dla nich indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy, a przeznaczenie wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego to "O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo". Tymczasem, w operacie szacunkowym na stronie 23 zostało opisane, iż dla potrzeb wyceny nieruchomości według jej stanu po podziale, jako nieruchomości podobne, zostały przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jako nieruchomości podobne w przypadku wyceny nieruchomości po podziale, powinny zostać przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej, tj. "O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo". W tabeli na stronie 23-24 operatu szacunkowym znajdują się transakcje nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, których ceny znacząco odbiegają od cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych jako "tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo ". Nie można wobec tego uznać, że określona w operacie szacunkowym wartość rynkowa po podziale została określona w sposób prawidłowy, zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 154 ust. 2 u.g.n. Przedstawiony w sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa i nie może posłużyć jako podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że stosownie do 98a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: po pierwsze – konieczne jest dokonanie podziału nieruchomości, po drugie - podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, po trzecie - wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
W przekonaniu Sądu przeprowadzone przez organy orzekające obu instancji postępowanie wyjaśniające dowodzi, że wszystkie wspomniane wyżej przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione.
Decyzją podziałowa wydana została na wniosek Skarżące 15 listopada 2019 r. i stała się ostateczna 10 grudnia 2019 r. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika nadto, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2007 r., nr 401, poz. 4195), zgodnie z którą stawkę tą ustalono na poziomie 30 % wartości różnicy.
Dla ustalenia, czy na skutek podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a co za tym idzie czy wystąpiły przesłanki, o których stanowi przepis art. 98a u.g.n., organ pierwszej instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego B.L., która 29 maja 2020 r. sporządziła operat szacunkowy.
Biegła w operacie szacunkowym określiła wartość spornej nieruchomości przed podziałem na kwotę 307 600 zł i po podziale na kwotę 385 500 zł (dz. nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną - 26 300 zł, dz. nr [...] -113 100 zł, dz. nr [...] – 114 200 zł, dz. nr [...] – 131 900 zł). Oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale biegła dokonała przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, lektura sporządzonego na potrzeby rozpatrywanej sprawy operatu szacunkowego pozwala zgodzić się z organami obu instancji, że dokument ten odpowiada przepisom obowiązującego prawa, posiada również wszystkie elementy przewidziane w § 56 rozporządzenia. W swej treści jest on jasny, logiczny i spójny, nie zawiera błędów czy nieścisłości. Wywód biegłej pozwala krok po kroku prześledzić poszczególne etapy szacowania nieruchomości. Biegła prawidłowo określiła daty istotne dla określenia wartości nieruchomości (stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział – 15.11.2019 r., stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna – 10.12.2019 r.). Trafnie zdefiniowała cel wyceny, poprawnie ustaliła przeznaczenie nieruchomości przed podziałem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (uwzględniając zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. wydaną decyzję Prezydenta z 13 grudnia 2017 r. o warunkach zabudowy, na skutek której wyceniana nieruchomość utraciła swój charakter rolny i leśny) i po podziale - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Opisała szacowaną nieruchomość według stanu przed i po podziale, scharakteryzowała rynek nieruchomości, wyjaśniła powody przyjętego podejścia i metody szacowania. Biegła utworzyła zbiór nieruchomości podobnych względem wycenianej nieruchomości przed podziałem (tabela str. 15 i 18 obejmująca 25 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchni od 3000m2 do 8000m2, z okresu 10.12.2017 r. - 10.12.2019 r., w których uzyskano ceny 40,00 zł/m2 – ok. 130 zł/m2) oraz po podziale (tabela str. 23-24 i 26-27 obejmująca 26 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchni od 500m2 do 1500m2 z okresu 10.12.2017 r. - 10.12.2019 r., w których uzyskano ceny ok. 110 zł/m2 – ok. 180,00 zł/m2) i wyjaśniła powody doboru takich, a nie innych nieruchomości. Określiła również wagi cech rynkowych nieruchomości przed podziałem (lokalizacja - 25%, otoczenie, sąsiedztwo -15%, uzbrojenie terenu - 15%, dostępność komunikacyjna -10%, wielkość nieruchomości -25 %, ciężary, ograniczenia - 10%) oraz po podziale (lokalizacja - 30 %, otoczenie sąsiedztwo - 25%, uzbrojenie terenu - 15%, dostępność komunikacyjna - 10 %, wielkość nieruchomości - 20 %). Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa, nie stanowi, iż nieruchomością podobną ma być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (vide: wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i Sądu.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że Skarżąca a zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w skardze do Sądu kwestionowała prawidłowość doboru nieruchomości porównawczych, a więc zagadnienia, które zostały zastrzeżone do właściwości biegłego jako podmiotu legitymującego się wiedzą specjalistyczną. Sąd wyjaśnił, że to autor operatu, a nie organ, czy Sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości, i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Ocena merytorycznej trafności tych zarzutów, czyli mówiąc inaczej ocena, czy katalog nieruchomości porównawczych spełnia wymogi, o których stanowi art. 4 pkt 16 u.g.n. jest zasadniczo niemożliwa, skoro ani organ ani Sąd nie dysponując wiedzą specjalistyczną. Z tego też względu organ drugiej instancji mając na uwadze treść odwołania Skarżącej przekazał je biegłej, celem ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów. Rzeczoznawca w piśmie z 14 września 2020 r. jasno i rzeczowo ustosunkowała się do ich treści, trafnie przy tym zauważając, że dane o nieruchomościach podobnych wykorzystanych do sporządzenia operatu uzyskała na podstawie art. 155 ust. 1 u.g.n. i zgodnie z art. 175 ust. 3 u.g.n., stanowią one tajemnicę zawodową, co zresztą wprost wynika z pkt 7 str. 33 operatu, zamieszonego w pkt 12 Klauzule i zastrzeżenia. Biegła wyjaśniła, że jeżeli dla strony skarżącej źródłem informacji o nieruchomościach były akty notarialne, to w aktach notarialnych analizowanych przez biegłą, nie wszystkie decyzje o warunkach zabudowy zostały ujawnione. Poinformowała także, że dla pozycji nr 2, 5, 13, 16, 17, i 20 wykazu na str. 15 operatu szacunkowego wydane zostały pozytywne decyzje o warunkach zabudowy domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ustosunkowując się do pozycji 14 wykazu biegła wyjaśniała, że kwestionowana w odwołaniu nieruchomość posiada powierzchnię 5999m2, przy czym jej część o powierzchni 963m2 położona jest w jednostce planu oznaczonej symbolem 4ZP/U, co stanowi 16 % całej powierzchni nieruchomości i powoduje, że wiodącą funkcją tej nieruchomości jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna - 1 MNR. Udział terenów zieleni w nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę rezydencjonalną nie zmienia możliwości jej zagospodarowania zgodnie z jej funkcją podstawową, dla której określony planem wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi minimum 80 %. Wobec powyższego zarzut skargi zmierzający do wykazania, że transakcja nr 14 z tabeli nr 15 operatu szacunkowego posiada inne przeznaczenie niż pod zabudowę mieszkaniową należało ocenić jako zupełnie bezpodstawny. Stanowisko biegłej w zestawieniu z całością materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń Sądu.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że Skarżąca mogła podważyć wiarygodność i wartość dowodową operatu przedkładając operat sporządzony na własne zlecenie i wówczas organ byłyby zobowiązany dokonać oceny kontroperatu, jak każdego innego dowodu. Z możliwości tej jednak w toku postępowania administracyjnego nie skorzystała. Strona mogła również skorzystać z prawnej możliwości, o której stanowi art. 157 u.g.n., a mianowicie mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tymczasem zarzuty skargi podważające wiarygodność dowodową operatu i biegłej nie wytrzymują krytyki w świetle obowiązującego art. 175 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w piśmie z 29 października 2020 r. stanowiącym odpowiedź na pismo biegłej z 14 września 2020 r., Skarżąca wnioskowała o załączenie do akt sprawy przez Urząd Miasta Łodzi jako organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, decyzji o warunkach zabudowy (o ile były wydane) dla nieruchomości nr 2, 5, 16, 17, 20 z tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego, a organ drugiej instancji nie ustosunkował się do rzeczonego wniosku, Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy faktycznie nie ustosunkował się wprost do wspomnianego wniosku, co stanowi uchybienie, jednakże nie rzutujące w istotnym stopniu na wynik sprawy. W motywach decyzji Kolegium wyraźnie stwierdziło, że "dalsze argumenty pełnomocnika Spółki zawarte w piśmie z dnia 29-10-2020 r., mają charakter polemiczny z wyjaśnieniami biegłej. Strona nadal poddaje w wątpliwość twierdzenia biegłej jakoby wszystkie analizowane przez nią transakcje dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, wobec których wydano decyzje o warunkach zabudowy i do których miała ona faktyczny wgląd. Z takim zarzutem, nie sposób się zgodzić. Tutejsze Kolegium, nie dopatrzyło się w działaniach rzeczoznawcy stronniczości, nierzetelności, czy zatajania informacji." Wyjaśnienia w tym zakresie są, w przekonaniu Sądu, wystarczające, biorąc pod uwagę, że biegła sporządzając operat nie ma obowiązku załączenia wszystkich dokumentów (w tym wydanych dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy), na podstawie których dokonuje szacowania wartości nieruchomości. Takiego obowiązku nie ma również organ orzekający w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Za chybiony Sąd uznał zarzut jakoby w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna czyli 10 grudnia 2019 r. wygasła decyzja z 13 grudnia 2017 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wyjaśnił że decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i z akt sprawy wynika, że nie została z niego usunięta w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, unormowaną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Sąd zaznaczył, że przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy zostały uregulowane w art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), stanowiącym, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: pkt 1 - inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; pkt 2 - dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1). Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). Prawidłowo zatem dla wyceny nieruchomości po podziale w zbiorze nieruchomości podobnych uwzględniono nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie jak chce strona skarżąca nieruchomości przeznaczone pod tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi. Do kwestii tych prawidłowo i rzetelnie odniosło się Kolegium w uzasadnieniu decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję obarczoną licznymi wadami w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oceny sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu szacunkowego, co w efekcie doprowadziło Sąd do niedostrzeżenia i powielenia błędów procesowych popełnionych przez organ;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 98a ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stawka opłaty wskazana przez organ jest prawidłowa, podczas gdy w świetle poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy opłata powinna być niższa;
2. art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi tak dla organu, jak i dla Sądu ograniczenie w możliwości dokonywania merytorycznej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej, podczas gdy organ i Sąd są obowiązani do dokonania takiej oceny pod kątem prawidłowości i rzetelności przedstawionych przez biegłego tez oraz rozważań;
3. § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "porównywalność" nieruchomości podobnej z nieruchomością wycenianą ze względu na jej przeznaczenie ma miejsce także, gdy istnieją odrębności w tym zakresie, jeśli tylko zachowane są pozostałe czynniki podobieństwa nieruchomości, podczas gdy nieruchomości o odrębnym przeznaczeniu nie mogą być traktowane jako nieruchomości podobne, gdyż znacząco wpływa to na ich wartość.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2) zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych, od organu na rzecz Strony;
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uzasadniając skargę kasacyjną Skarżąca wskazała, że w jej ocenie nie wszystkie przyjęte przez biegłą do porównań transakcje mające za przedmiot nieruchomości wzięte pod uwagę w wycenie spełniają kryterium pozwalające uznanie ich za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Wyjaśniła że sam fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla niektórych z nieruchomości przyjętych przez biegłą za podobne nie może przesądzać o istnieniu wszystkich parametrów nieruchomości stanowiących o ich podobieństwie. Przywołując brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji", Skarżąca wyjaśniła, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że przyjęta przez biegłą argumentacja, jakoby nieruchomości można uznać za podobne tylko dlatego, że wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy domami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie znajduje uzasadnienia. Podkreśliła, że samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje zmiany przeznaczenia nieruchomości, a to miało istotne znaczenie z punktu widzenia Skarżącej.
Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu, że skoro przeznaczeniem wziętych pod uwagę do porównania nieruchomości jest oznaczenie ich jako aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo to sam fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto (w odniesieniu do nieruchomości z poz. 14), fakt położenia jedynie części nieruchomości w jednostce planu o symbolu 4ZP/U, nie może stanowić okoliczności przesądzającej o braku podobieństwa tych nieruchomości. Pominięcie tego parametru przez biegłą zostało przyznane w piśmie z dnia 14 września 2020 r. i chociażby z tego punktu widzenia opinia biegłej budzi wątpliwości pod kątem rzetelności i prawdziwości. Biegła nie przeanalizowała tych okoliczności precyzyjnie na etapie formułowania opinii, a została nimi zaskoczona dopiero w momencie kwestionowania operatu przez Skarżącą.
Skarżąca zwróciła uwagę; że podobieństwo oznacza taki zbieg cech i parametrów danych do porównania nieruchomości, który nie budzi wątpliwości, że oznaczone nieruchomości można traktować jako podobne. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Co więcej, jak wskazało SKO, a następnie WSA na str. 5 uzasadnienia wyroku: "uwarunkowania planistyczne dla wycenianej nieruchomości występujące po dacie 10 grudnia 2019 r. nie wpływają na proces wyceny". Biegła natomiast traktuje te okoliczności jako istotny element uzasadnienia swojego operatu.
Skarżąca za wadliwe uznała również stanowisko Sądu, iż brak jest możliwości dokonywania merytorycznej oceny opinii biegłego przez organ, co miałoby wynikać z treści art. 154 ust. 1 u.g.n. Przywołując stanowisko orzecznictwa wskazała, że operat szacunkowy winien zawierać opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych i porównywalnych do niej, cechy charakterystyczne tych nieruchomości, cechy wspólne i różnicujące, a także sposób, w jaki cechy te zostały określone oraz przyjęte ich stany i wagi. Co istotne w operacie powinny one zostać zaprezentowane w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, tak by możliwa była weryfikacja twierdzeń rzeczoznawcy i prawidłowości sporządzonego operatu oraz dokonanej wyceny nieruchomości, przez Sąd rozpoznający sprawę w oparciu o operat.
Skarżąca podkreśliła, że sam fakt podpisania operatu przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia bez odniesienia do jego treści w korelacji z zarzutami strony nie uzasadnia jeszcze wniosku o sporządzeniu operatu zgodnie z prawem określonymi warunkami. Wyjaśniła, że judykatura podnosi, że «przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzje oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłoszonych przez stronę» (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07)". W ocenie Skarżącej organy obu instancji, jak również WSA temu obowiązkowi nie sprostali, co czyni dodatkowo po stronie Skarżącej wrażenie nieprecyzyjności nie tylko samego operatu, ale także i nieprawidłowości samej decyzji.
Skarżąca wskazała, że do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 KPA Należy bowiem podkreślić, że rzeczoznawca dokonując wyceny danej nieruchomości powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale także szczegółowo opisać przyczyny dla których te transakcje przyjął lub odrzucił - w zrozumiały i logiczny sposób" (tak wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13; z dnia 10 grudnia 2010 r., I OSK 961/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., II SA/Po 215/14; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., II SA/Wa 1682/10).
W ocenie Skarżącej sporządzony przez biegłą operat zawiera błędy i stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi faktycznemu. W ramach reguł dowodowych, nie sposób od strony niebędącej profesjonalnym uczestnikiem obrotu wymagać przedłożenia stosownego kontroperatu, skoro wszelkie wątpliwości można usunąć w drodze prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Skarżąca wskazała również, że w jej ocenie zarówno organ, jak i WSA mylnie rozumieją pojęcie nieruchomości podobnych, o którym mowa w art. 4 pkt 16) u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia podkreślając, że przyjęcie do porównań nieruchomości o różnym przeznaczeniu planistycznym skutkuje naruszeniem art. 4 pkt 16 u.g.n". Wyjaśniła, że nieruchomości przyjęte do porównań nie są nieruchomościami podobnymi, a organ (a następnie WSA) zaniechali przeprowadzenia prawidłowej oceny w tym zakresie. Swoboda doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę nie oznacza, że mogą to być inne nieruchomości, niż zdefiniowane wart. 4 pkt 16 u.g.n., a w niniejszej sprawie organy obu instancji, bezkrytycznie ufając stanowisku biegłej, dopuściły możliwość dowolności dobru nieruchomości porównywanych. Przeprowadzona ocena podobieństwa jest natomiast lakoniczna i nie jest oparta o samodzielne ustalenia organu w tym zakresie, wobec czego nie może stanowić elementu obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.
Istotą prawidłowej oceny operatu szacunkowego, także w tym zakresie jest natomiast umożliwienie stronie usunięcia wątpliwości istniejących w stosunku do tego dowodu, a w konsekwencji zweryfikowanie poprawności rozumowania biegłego i organu administracji publicznej w taki sposób, aby Strona była przekonana o prawidłowości i legalności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do doniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Istota argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. dotyczy prawidłowości sporządzenia i oceny operatu szacunkowego. Nieprawidłowości zaś operatu Skarżąca upatruje – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w doborze do porównań nieruchomości niespełniających warunków podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n.
Argumenty Skarżącej zmierzające do wykazania, że biegła wybrała do podziału nieruchomości niespełniające kryterium podobieństwa są niezasadne.
Nie ma racji Skarżąca wywodząc, że brak jest podstaw do przyjmowania jako kryterium przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie treści wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawiane przez Skarżącą stanowisko pomija brzmienie art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.
Stosownie do przywołanych przepisów wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.).
Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wydania 13 grudnia 2017 r. decyzji o warunkach zabudowy dla spornej nieruchomości, zgodnie z którą ustalono warunki zabudowy polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi. Zatem taki fakt przeznaczenia nieruchomości biegła obowiązana była uwzględnić dokonując wyceny nieruchomości i to zarówno przed podziałem jak i w na dzień uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Rację miał bowiem Sąd Wojewódzki wyjaśniając, że w niniejszej sprawie wydana dla Skarżącej decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje w obrocie prawnych i nie została z niego usunięta w trybie przywołanych przez ten sąd przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd kasacyjny podkreśla, że Skarżąca w skardze kasacyjnej nie przedstawiła żadnych argumentów pozwalających na zakwestionowanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oceny w tym zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stanowiska tego nie mógł zmienić przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dotyczy bowiem skutków rzeczowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uchyla jednak obowiązku stosowania przez biegłego dokonującego wyceny nieruchomości reguł wynikających z art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.
Zatem również ustalając przeznaczenie nieruchomości podobnych biegła obowiązana była do przyjęcia, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w razie jego braku – przeznaczenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Jak wynika z wyjaśnień zawartych przez biegłą w piśmie z 14 września 2020 r., dokonując doboru nieruchomości podobnych uwzględniła ona właśnie fakt wydania w stosunku do nieruchomości przyjętych do porównań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania.
Sąd kasacyjny wskazuje, że wbrew stanowisku Skarżącej, ani organy ani Sąd Wojewódzki nie uchylili się od obowiązku dokonania oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, o czym świadczą rozważania zawarte na stronie 2 decyzji Prezydenta oraz na stronach 2-4 decyzji Kolegium. Kolegium wzięło również pod uwagę zastrzeżenia podnoszone przez Skarżącą w odwołaniu a dotyczące przyjęcia do wyceny wskazanych przez nią nieruchomości zwracając się w tym zakresie do biegłej o nadesłanie odpowiednich wyjaśnień.
Również Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę dokonał oceny operatu (str. 13-16 uzasadnienia). Co istotne, jak wynika z uzasadnienia, Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że ocena operatu nie może wkraczać w zakres wiedzy specjalistycznej biegłego. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ocena, czy katalog nieruchomości porównawczych spełnia wymogi, o których stanowi art. 4 ust. 16 u.g.n. wymagała wiadomości specjalnych. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na wynika sprawy. Jak bowiem wynika z argumentacji podnoszonej przez Skarżącą w toku postępowania odwoławczego a następnie przed Sądem administracyjnym owego braku podobieństwa Skarżąca upatrywała w przyjęciu do wyceny nieruchomości po podziale działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Do argumentu tego Sąd pierwszej instancji odniósł się jednak na str. 17 uzasadnienia wyjaśniając z jakich przyczyn nieprawidłowe jest stanowisko Skarżącej, jakoby z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, wygasła decyzja o warunkach zabudowy. Również w zakresie nieruchomości przyjętych do porównań celem ustalenia wartości spornej nieruchomości przed podziałem, zarzuty Skarżącej dotyczyły przyjęcia działek o innym niż wyceniana przeznaczeniu. Faktycznie, wyjaśniania co do przeznaczenia działek przyjętych do porównań przedstawione zostały przez biegłą, jednak następnie Sąd Wojewódzki dokonał oceny tychże wyjaśnień i uznał, że stanowisko biegłej w zestawieniu z całością materiału dowodowego nie budzi jego wątpliwości i zastrzeżeń (str. 16 uzasadnienia).
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że swoje zastrzeżenia co do rzetelności i prawdziwości twierdzeń biegłej Skarżąca uzasadniała twierdzeniem dotyczącym przeznaczenia działki zamieszczonej pod poz. 14 wykazu na stronie 15 operatu. Przedstawiając te zastrzeżenia i wywodząc, że działka była przeznaczona na inny cel, niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna Skarżąca pomijała jednak konsekwentnie ten fragment wyjaśnień biegłej, z którego wynikało, że jedynie 16% powierzchni tej działki położone jest w jednostce planu oznaczonej jako 4ZO/U, pozostała zaś część w jednostce oznaczonej 1MNR, co uzasadnia stanowisko, że wiodącą funkcją tej nieruchomości jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. W świetle tych wyjaśnień biegłej, których Skarżąca nie kwestionowała, brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości i rzetelności przedstawionych przez nią wyjaśnień co do przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównań.
W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej oraz powiązane z nim zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n.
Niezasadny był również zarzut naruszeni art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. Skarżąca nie przedstawiła jego odrębnego uzasadnienia ograniczając się do stwierdzenia, że naruszenie wskazanych przepisów polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że stawka opłaty wskazana przez organy jest prawidłowa, podczas gdy w świetle poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy powinna być niższa.
Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że pojęcie stawki opłaty adiacenckiej zawarte jest w art. 98a ust. 1 zdanie 2 u.g.n. W jego świetle "wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości". W art. 98 ust. 1a zdanie 2u.g.n. wskazano natomiast, że "do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne".
Jak wyjaśniły zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji, wysokość stawki procentowej podlegającej zastosowaniu w niniejszej sprawie wynikała z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, z których wynikałoby, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona została w uchwale z 5 grudnia 2007 r. w innej wysokości niż przyjęta przez organy i Sąd Wojewódzki. Nie przedstawiła również żadnych argumentów pozwalających na uznanie, że dla ustalenia stawki procentowej winna mieć zastosowania stawka wynikająca z innej uchwały.
W świetle ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, których prawidłowości Skarżąca nie podważyła, nie doszło również do niewłaściwego zastosowania art. 98a ust. 1b u.g.n. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określono według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przyjmując stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przyjęto jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, to jest sumę wartości działek [...], [...], [...] oraz działki [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.