I OSK 2152/24

I OSK 2152/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Po 233/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 39 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 233/24 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 22 stycznia 2024 r., nr SKO-4110/2983/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 233/24 oddalił skargę M.S. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 22 stycznia 2024 r., nr SKO-4110/2983/23 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w tak ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącemu należy się zasiłek wyższy niż w kwocie 268 zł, podczas gdy fakt, iż decyzja organu administracyjnego, przyznająca zasiłek celowy, ma charakter uznaniowy, nie oznacza jednocześnie, że organ ma w tym zakresie całkowitą swobodę, a zwłaszcza nie może dzielić osób korzystających z pomocy społecznej na "roszczeniowych" i "nieroszczeniowych", gdyż w żadnym przepisie ustawy o pomocy społecznej nie wskazano, by osoby "roszczeniowe" miały być traktowane gorzej niż "nieroszczeniowe", pomijając to, że brak w nich definicji legalnej tego rodzaju osób;
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewłaściwej kontroli nad organami administracji i oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, co doprowadziło do nieuchylenia decyzji organów administracji obu instancji mimo, iż nie zebrano należycie i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności pominięto konieczność ustalenia istotnych potrzeb życiowych skarżącego, co skutkowało brakiem wyjaśnienia skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, które miały wpływ na jego prawa,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, że organ administracji przyznał skarżącemu kwotę dofinansowania wynoszącą ok. 30% jego potrzeb, podczas gdy w rzeczywistości pomoc pokrywa jedynie 25,68% jego potrzeb.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 22 stycznia 2024 r. o sygn. akt SKO-4110/2983/23 oraz decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 4 grudnia 2023 r. o sygn. akt MOPS-DPŚ.4112.5291.2023;
2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
3. ewentualnie przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu od Skarbu Państwa nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oraz jednocześnie na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu oświadczam, że wyżej wskazane koszty nie zostały uiszczone przez reprezentowanego ani w całości, ani w części.
4. ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę kasacyjną należy uznać za niezasadną.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad niż wskazane w omawianym środku zaskarżenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Z kolei zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 268 zł uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W ocenie skarżącego kasacyjnie okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawiały zaś za przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej w wyższym zakresie.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jak wynika zatem z treści powołanego art. 39 ust. 1 u.p.s. ustawodawca użył w konstrukcji ww. przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w art. 3 ust. 3, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Nie można przy tym pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1724/09, z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1740/11 oraz z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1033/20, te i inne przywoływane niżej orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA).
Dodatkowo zauważyć trzeba, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 u.p.s., zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W tym kontekście należało ocenić niezbędność potrzeby objętej wnioskiem skarżącego, który domagał się przyznania pomocy finansowej na szereg potrzeb bytowych, w tym także na zakup papy termozgrzewalnej czy posypki do papy. Prawidłowo tym samym stwierdzono, że organy wydając decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.
Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skoro środki finansowe, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej są ograniczone, to zasadnym było przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości mniejszej, niż tego oczekiwał. Organy pomocy społecznej zobowiązane są bowiem, w ramach posiadanych środków finansowych, identyfikować najistotniejsze potrzeby wszystkich osób, które takiej pomocy wymagają, co w niniejszej sprawie organy administracji w wystarczający sposób wykazały. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s.
Organy prawidłowo zatem uznały, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że ustalone okoliczności uzasadniały przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia na dofinansowanie do doładowania licznika przedpłatowego energii elektrycznej, napełnienia butli gazowej, uregulowania bieżącego rachunku za wodę i ścieki, dofinansowanie do zakupu trzech rolek papy termozgrzewalnej, dofinansowanie do zakupu posypki do papy, doładowanie telefonu komórkowego, dofinansowanie do zakupu ciśnieniomierza w kwocie 268 zł. Z akt sprawy wynika także, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Ustalono, że skarżący posiada dom własnościowy, jest osobą samotną, utrzymującą się z zasiłku stałego w kwocie 719 zł miesięcznie, zaś w okresie do 31 października korzystał ze świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 150 zł miesięcznie. Organ odwoławczy zaznaczył również, że skarżący każdego miesiąca występuje do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie bieżących rachunków oraz zakup rzeczy materialnych (leków, odzieży, obuwia, pościeli, węgla i innych) i w jego ocenie skarżący traktuje instytucję pomocy społecznej jako źródło stałej pomocy.
W oparciu o powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ten bowiem trafnie zaakceptował, że organy orzekające w sprawie zgromadziły oraz należycie umotywowały podjęte rozstrzygnięcie. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnia podstawę prawną decyzji.
Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że udzielając w niepełnym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zakresie wsparcia organy obu instancji nie przekroczyły luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie były bowiem związane ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Za zasadne należy zatem uznać stanowisko przyjęte przez organy i Sąd w niniejszej sprawie, iż wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Autor skargi kasacyjnej przywołał w jej uzasadnieniu wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1080/23 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Go 488/08. Pierwsza z ww. spraw dotyczyła braku uzasadnienia przez organy orzekające kwestii przyznania skarżącemu dziennej stawki żywieniowej w kwocie 5 zł miesięcznie, podczas, gdy we wcześniejszych okresach przyznano na ten sam cel kwotę wyższą, natomiast drugi z powołanych wyroków dotyczył rezygnacji przez beneficjenta z posiłków dwudaniowych, a w zamian przyznania świadczenie pieniężnego na zakup żywności w wysokości 100 zł miesięcznie (brak możliwości przyznania jednocześnie dwojakiej pomocy na ten sam cel). W niniejszej sprawie sytuacje takie nie zachodzą. Wskazane w skardze kasacyjnej wyroki nie są w niniejszej sprawie wiążące, dotyczą bowiem innych podmiotów oraz innych stanów faktycznych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.