I OSK 2081/24

I OSK 2081/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 696/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 276
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Województwa Mazowieckiego i Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024r., sygn. akt VII SA/Wa 696/24 w sprawie ze skarg Województwa Mazowieckiego i Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/24 oddalił skargi Województwa Mazowieckiego i Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, zarzucając naruszenie:
I) prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie:
1) art. 4 pkt 1 i pkt 2, pkt 7 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) w zw. z pkt 1 Lp. 18 kol. 2 i kol. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z § 110 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i § 113 ust. 1 oraz § 109 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) – wskutek ich błędnej wykładni i uznaniu, że grunt, na którym posadowiona jest stacja paliw sytuowana poza koroną drogi nie jest pasem drogowym gdyż stacja paliw służy głównie prowadzeniu działalności gospodarczej i nie stanowi miejsca obsługi podróżnych (MOP) podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stacja paliw może być sytuowana na gruncie stanowiącym pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i takie sytuowanie nie powoduje zmiany użytku gruntowego o nazwie "drogi";
2) art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), dalej: "p.g.k.", w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2, pkt 7 w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1, § 45 ust. 1 pkt 1 oraz § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z pkt 1 Lp. 18 kol. 2 i kol. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z § 110 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i § 113 ust. 1 oraz § 109 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) i uznaniu, że sytuowanie obiektu obsługi użytkowników ruchu - stacji paliw - na gruncie oznaczonym użytkiem gruntowym "drogi" stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie danych z materiału geodezyjnego i oznaczenie takiego gruntu użytkiem gruntowym – inne tereny zabudowane "Bi", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa wskazuje, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przesłanek wskazanych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. i do których to przesłanek nie jest zaliczone złożenie opracowania geodezyjnego i kartograficznego oraz pominięciu w ocenie prawnej, że nowe opracowanie geodezyjne i kartograficzne nie znajdujące się dotychczas w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie stanowi materiałów tego zasobu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i d w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a p.g.k. i nie może stanowić podstawy do aktualizacji wykonywanej z urzędu z pominięciem innych niż opracowanie geodezyjne dokumentów urzędowych znajdujących się w dyspozycji organu stanowiących całość materiału geodezyjnego;
3) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725), § 45 ust. 1 pkt 1, art. 46 ust. 3, § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z §1 pkt 10 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 2109) na skutek ich błędnej wykładni i uznaniu, że jest możliwe dokonanie z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, w sytuacji gdy taka podstawa wprowadzenia aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków nie jest od dnia 11 stycznia 2016 r. możliwa na skutek uchylenia ust. 1 i ust. 2 w § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) i oparciu wykładni na podstawie przepisów nieobowiązujących;
4) art. 20 ust. 1 i ust. 2, 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725) oraz § 10 ust. 1 pkt 1, § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z art. 103 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) w zw, z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2068) w zw. z w zw. z § 110 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i § 113 ust. 1 oraz § 109 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) i uznaniu, że usytuowanie w gruncie oznaczonym jako użytek drogowy – "dr" w pasie drogowym drogi publicznej obiektów budowlanych obsłudze użytkowników ruchu drogowego - tj. stacji paliw - pozwala na zmianę oznaczenia użytku gruntu z "dr" na użytek gruntowy "Bi" w sytuacji gdy taki użytek był uprzednio stosowany dla nieruchomości w pasie drogi wojewódzkiej, która to droga i pas drogowy jest wskazany jako droga publiczna i funkcjonuje jako całość pasa drogowego a w konsekwencji pas drogowy drogi publicznej obejmuje wszystkie działki stanowiące pas drogowy, a władanie pasem drogowym jako całością nieruchomości drogowej potwierdzają stosowne dokumenty w tym decyzje administracyjne i umowy znajdujące się w materiałach zasobu;
5) art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) w zw. z §11 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) wskutek pominięcia w ocenie prawnej, że skarżącemu z mocy prawa przysługuje prawo zarządu gruntami w pasie drogowym i nie może prowadzić do zmiany użytku na podstawie decyzji administracyjnej jako gruntu z oznaczeniem "dr" na użytek gruntowy "Bi", podczas gdy z właściwej analizy przepisów wynika, że grunt będący we władaniu jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomościami wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków jako "dr"; II. Ponadto, w ocenie skarżącego, w sposób istotny naruszono:
II) przepisy prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a mianowicie art. 134 §1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 p.p.s.a., art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w skutek nierozważenia całości sprawy i niezbadanie właściwie działalności organu wydającego decyzję co do jej podstaw prawnych i ochrony interesów podmiotów, którym ustawa przyznaje określone uprawnienia i uznanie, że organ działał w sprawie prawidłowo gdy brak było podstaw do zmiany oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków, gdy strona działała na podstawie przepisów prawa jako podmiot któremu przysługuje z mocy prawa trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku.
W związku z podniesionymi zarzutami i wskazanymi naruszeniami prawa wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
3) rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego na rozprawie.
Ponadto skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, zarzucając naruszenie:
I) prawa materialnego, tj.;
1) art. 4 pkt 1, 2, 1, 32 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z pkt 1 Lp. 18 kol. 2 i kol. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w zw. z § 2, § 3 pkt 1, § 5, § 6 ust. 1 i 2, § 110 ust. 1 i 2, § 114 ust. 2, § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) i w zw. z w zw. z art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ II instancji zasadnie uznał, że stacja paliw nie służy obsłudze ruchu ale służy obsłudze uczestników ruchu a ponadto służy przede wszystkim działalności gospodarczej, które to przesłanki nie pozwalają na uznanie gruntu, na którym stacja paliw jest usytuowana za część pasa drogowego, podczas gdy stacja paliw służy w istocie obsłudze ruchu i z tego względu wchodzi w skład pasa drogowego;
2) art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) poprzez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnej wykładni przepisów, przytoczonych w pkt 1 ppkt 1 petitum skargi, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ II instancji zasadnie dokonał aktualizacji w zakresie rodzaju użytku uznając, że skoro stacja paliw nie służy obsłudze ruchu ale służy obsłudze uczestników ruchu a ponadto służy przede wszystkim działalności gospodarczej, to nie wchodzi w skład pasa drogowego a tym samym nie może zostać zaliczona do użytku o symbole "dr", i winna być zaliczona do użytku o symbolu "Bi", podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów uzasadnia przyjęcie, że budynek stacji paliw służy do obsługi ruchu, tym samym wchodzi w skład pasa drogowego, w następstwie czego stanowi użytek "dr" zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia, co w rezultacie przesądza, że aktualizacja dokonana została przez organ bezpodstawnie;
II) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie wyroku w zakresie podstawy prawnej, w oparciu o którą Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem II instancji i przyjął za zasadne w ślad za stanowiskiem organu II instancji rozróżnienie pojęć "obsługa ruchu" i "obsługa uczestników ruchu" oraz uznanie jednocześnie, że są to dwa odmienne pojęcia, a przyjęcie pojęcia "obsługa uczestników ruchu" nie pozwala na uznanie, że tak wykorzystywany grunt nie wchodzi w skład pasa drogowego, a tym samym nie można go zaliczyć do użytku o symbolu "dr" w sytuacji, w której również decyzja organu II instancji nie zawiera takiego uzasadnienia z odniesieniem się do przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Województwo Mazowieckie wniosło o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, uwzględnienie skargi Województwa Mazowieckiego i uchylenie decyzji organu II i I instancji, ewentualnie;
2) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych;
4) rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył,co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skarg kasacyjnych należy wskazać, że analogiczny problem jak w niniejszej sprawie, bo też dotyczący ustalenia rodzaju użytku gruntowego Bi dla gruntu na którym znajduje się stacja paliw, a nie użytku gruntowego Dr, był już przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2023 r., I OSK 1073/20. Nadto zarówno w sprawie I OSK 1073/20 jak i w obecnie rozpoznawanej sprawie decyzje zarówno organu I instancji jak i organu II instancji były wydawane przez te same organy również skarżący w obu sprawach są tożsami. W sprawie I OSK 1073/20 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organów, iż dla części gruntu zajętego pod stacje paliw właściwy jest rodzaj użytku gruntowego Bi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku w sprawie I OSK 1073/20.
Wskazać również należy, że postępowanie w sprawie ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, natomiast sięganie się do regulacji zawartych w innych aktach prawnych może mieć miejsce tylko wówczas gdy przepisy ewidencyjne odwołują się do danego aktu i w zakresie w jakim się odwołują. Stąd też dla celów postępowania ewidencyjnego nie można odwoływać się do różnorodnych regulacji prawnych, które obowiązują w systemie prawa, gdy przepisy ewidencyjne nie odsyłają do ich stosowania.
Zagadaniem spornym jest ustalenie rodzaju użytku gruntowego, zdaniem skarżących kasacyjnie powinien to być wyłącznie użytek gruntowy drogi – dr, zaś zdaniem organów ewidencyjnych i Sądu I instancji tylko dla części przedmiotowych działek ewidencyjnych właściwy jest użytek gruntowy drogi, a w części właściwy jest użytek Bi – inne tereny zabudowane. Zaznaczyć należy, że powyższy spór powstał na tle stanu faktycznego dotyczącego ustalenia użytku gruntowego na którym znajduje się budynek, dystrybutory, urządzenia podziemne, podjazdy oraz parkingi ogólnodostępnej stacji paliw, która zlokalizowana jest w J. przy ulicy [...], która zaliczona jest do kategorii dróg wojewódzkich.
Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych określone zostały w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w załączniku nr 6. Wspomniany załącznik określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytku gruntowego czyni to w dwojaki sposób: co do niektórych rodzajów użytku gruntowego zasada zaliczania ustalona jest wprost w załączniku w opisowy sposób i ma ona charakter samodzielny, nie odwołuje się bowiem do żadnych innych regulacji prawnych, natomiast drugi sposób zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych realizowany jest poprzez odesłanie do wskazanego aktu prawnego ze wskazaniem zakresu tego odesłania. W przypadku zarówno użytku gruntowego oznaczonego jako Dr, jak i użytku gruntowego oznaczonego jako Bi przyjęto w załączniku drugi sposób zaliczania gruntów do tych użytków, czyli zastosowano odesłanie do innych aktów prawnych.
Zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznikiem nr 6 lp.18 pkt 1 Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Pkt 2. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli: 1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; 2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Pkt 3. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do: 1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego; 2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego; 3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej. W rozpoznawanej sprawie występuje droga publiczna, stąd też zastosowanie ma wyłącznie powołany pkt 1., czyli do użytku gruntowego o nazwie droga zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zauważyć należy, że powyższe odesłanie do ustawy o drogach publicznych ograniczone zostało do pojęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów tej ustawy, a nie do innych zagadnień, które ta ustawa reguluje np. dotyczących trwałego zarządu, czy zarządcy drogi.
Zgodnie z definicjami zawartymi w art.4 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, użyte w ustawie określenia oznaczają: pkt 1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; pkt 2)droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast w aktualnym brzmieniu ustawy o drogach publicznych definicje zawarte w art. 4 mają następującą treść: pkt 1) pas drogowy - wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga; pkt 2) droga - budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt; pkt 2a) urządzenie drogi - obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanał technologiczny.
Z przytoczonej definicji pasa drogowego i drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wynika brak odesłania do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ustawy Prawo budowlane, takie odesłanie zostało wprowadzone w wyniku nowelizacji ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie w dniu 21 września 2021r.. Niezależnie od powyższego powoływane przez skarżących kasacyjnie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), a które weszło w życie 29 maja 1999 r., nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z § 195 Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. W rozpoznawanej sprawie stacja paliw zlokalizowana w pobliżu istniejącej ulicy [...] została wybudowana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta J. pozwolenia na budowę z dnia 10 października 1997r., a decyzją z dnia 31 grudnia 1997r. ten sam organ zezwolił na przystąpienie do jej użytkowania. Tym samym powoływanie się na przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999r. w tym przepisy dotyczące Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP) nie znajduje podstawy prawnej. Nadto powołane rozporządzenie z 2 marca 1999r. zostało uchylone z dniem 21 września 2022 r. Natomiast z dniem 21 września 2022r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022. 1518), które nadal obowiązuje, a w którym problematyka dotycząca Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP) została inaczej uregulowana niż w rozporządzeniu z 2 marca 1999 r., między innymi zgodnie z § 53 ust. 1 Na drodze klasy A (autostrada) lub S ( ekspresowa) projektuje się miejsce obsługi podróżnych dostępne wyłącznie dla użytkowników tej drogi, obsługi, zaopatrzenia i służb ratowniczych. Z powyższych uwag wynika, że brak podstawy prawnej, aby stację paliw wybudowaną w 1997 r. w J. w pobliżu ulicy [...], która ma status drogi wojewódzkiej, a nadto stacja ta jest ogólnodostępna traktować w sensie prawnym jako Miejsce Obsługi Podróżnych (MOP) w rozumieniu rozporządzenia z 2 marca 1999 r., tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tego aktu prawnego są niezasadne. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. z załącznikiem nr 6 pkt 14, do użytku gruntowego - inne tereny zabudowane Bi zalicza się grunty zajęte pod budynki i budowle inne niż zaliczone w PKOB do działu 11 oraz do grupy 125 oraz urządzenia związane z tymi budynkami i budowlami. W tym przypadku mamy odesłanie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wydanego na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej. Do użytku gruntowego – inne tereny zabudowane Bi zalicza się grunty które są zajęte pod budynki i budowle inne niż mieszkalne (dział 11 to budynki mieszkalne, który obejmuje grupy 111, 112, 113) oraz inne niż budynki przemysłowe i magazynowe (to dział 12 grupa 125). Natomiast dział 12 grupa 123 dotyczy budynków handlowo- usługowych w ramach którego klasa 1230 obejmuje między innymi stacje paliw, stacje obsługi. Zgodnie zatem z zasadą zawartą w powołanym załączniku nr 6 w pkt 14 określającą jakie grunty zalicza się do użytku gruntowego – inne tereny zabudowane Bi oraz Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych (PKOB) stacje paliw zaliczane są do użytku gruntowego Bi. Z akt zgromadzonych w sprawie, jednoznacznie wynika, że na przedmiotowych działkach znajduje się zarówno budynek stacji paliw, jak i droga. Na działkach tych nie jest zorganizowany MOP.
Niezasadny jest podnoszony zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c, art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 45 ust. 1 pkt 1 § 46 ust. 3, § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z uchyleniem z dniem 11 stycznia 2016 r. ust. 1 i ust. 2 § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a tym samym brak podstawy prawnej do przeprowadzenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyjaśnić bowiem należy, że podstawa prawna wprowadzenia przedmiotowych zmian wynika z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy, a nie z uchylonych z dniem 11 stycznia 2016 r. ust. 1 i ust. 2 § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołany art. 24 ust. 2a stanowi: Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b)dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; pkt 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ust 2b. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: pkt 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d)ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f)zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h)dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; pkt 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Ust. 2c. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Powołany art. 24 w ust. 2a, ust. 2b ustawy określa podstawowe zasady dotyczące aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków takie jak: aktualizacja może być przeprowadzona na wniosek lub z urzędu, aktualizacja może być dokonana w trybie czynności materialno-technicznej lub w trybie decyzji, nadto wskazano na jakiej podstawie można dokonać aktualizacji z urzędu oraz na jakiej podstawie można dokonać aktualizacji w trybie czynności materialno-technicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany art. 24 ust. 2a, ust. 2b, ust. 2c ustawy w tym brzmieniu obowiązuje od 12 lipca 2014 r., w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. Z kolei powołany § 46 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w swym pierwotnym brzmieniu stanowił: ust. 1. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Ust 2. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych; 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 4)ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Uchylenie § 46 ust.1 i ust. 2 (jak również innych §) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonane Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 2109) stanowiło dostosowanie aktu wykonawczego do przepisów znowelizowanego w 2014 r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a konkretnie art. 24 ustawy. Jak wskazano wcześniej po nowelizacji ustawy, która weszła w życie w dniu 12 lipca 2014 r. problematyka dotycząca wprowadzania z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków i w oparciu o jaką podstawę została uregulowana w ustawie w art. 24 ust. 2a i ust. 2b, podczas gdy przed nowelizacją regulowana była tylko w rozporządzeniu. Dlatego też uchylenie z dniem 11 stycznia 2016 r. § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia jest dostosowaniem jego treści do aktualnej treści ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadanej nowelizacją która weszła w życie w dniu 12 lipca 2014 r., stąd też błędny jest wniosek, że uchylenie ust. 1 i ust. 2 § 46 rozporządzenia spowodowało brak podstawy prawnej do przeprowadzenia z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do zasobu.
Mając powyższe na uwadze zarzuty skarg kasacyjnych są niezasadne, jak wskazano wyżej większość zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. zarówno przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie miało w sprawie zastosowania, niezasadne były również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.