I OSK 2039/23

I OSK 2039/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Karol Kiczka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2894/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Dnia 29 lipca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.N. i Z.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2894/21 w sprawie ze skargi B.N. i Z.N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 września 2021 r. nr DO.1.7614.365.2021.AG w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 2894/21) – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę B.N. i Z.N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 września 2021 r. nr DO.1.7614.365.2021.AG utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 2021 r. nr B.N. i Z.N. o stwierdzeniu nabycia - z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. - przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] – jako zajętej pod drogę gminną nr [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. i Z. N. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
(cyt.): Na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA. (...) naruszenie:
I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 - 3 KPA oraz art. 80 KPA:
1. polegające na ich niezastosowaniu, mającym wyraz w zaakceptowaniu dokonania przez Organ błędnej oceny dowodu w postaci:
1.1. map autorstwa geodety M.B., poprzez uznanie dowodów tych za wiarygodne, podczas gdy:
• nie zostały one opatrzone podpisem geodety,
• nie zostały przygotowane przez biegłego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie,
1.2. operatu autorstwa geodety M.B., poprzez uznanie dowodu tego za wiarygodny, podczas gdy:
• nie został on przygotowany przez biegłego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie,
• w operacie tym mowa o roku 1992,
• wnioski, które wyciąga geodeta oparte są na mapach, o których mowa w pkt 1.1.1.
2. w zw. z art. 84 § 1 polegające na ich niezastosowaniu, mającym wyraz w zaakceptowaniu zaniechania przez prowadzące postępowanie Organy przeprowadzenia dowodu z:
2.1. opinii biegłego geodety,
2.2. oględzin nieruchomości,
celem ustalenia, czy działki nr [...] oraz [...] były w stanie na dzień 31 grudnia 1998 roku zajęte pod drogę publiczną, a jeśli tak, to w jakim zakresie,
3. w zw. z oraz art. 78 § 1 KPA w zw. z art. 8 § 1 KPA oraz art. 11 KPA polegające na ich niezastosowaniu, mającym wyraz w zaakceptowaniu dokonania przez Organ błędnej i pozostającej w sprzeczności z zasadą zaufania do organów administracji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności:
3.1. dokumentu urzędowego, jakim jest złożony do akt sprawy wypis i wyrys ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] potwierdzającego, iż wedle stanu na dzień poprzedzający wejście w życie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 15 czerwca 2015 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...]- [...], działki o nr ewidencyjnym [...] oraz [...] położone w [...] stanowiły teren obszarów predysponowanych do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej ¡usługowej, a także obszarów predysponowanych do terenów rekreacyjnych tj. trasy rowerowej,
3.2. zeznań świadka Z.N. złożonych w dniu 26 października 2020 roku z których wynika jednoznacznie, iż przedmiotowe działki zostały zagospodarowane pod budowę ścieżki rowerowej dopiero w ostatnich latach, a wcześniej stanowiły grunt niezagospodarowany, niewchodzący w skład drogi publicznej i nie użytkowany przez Gminę [...],
3.3. fotografii będących wycinkiem ortofotomap znajdujących się w zasobie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, która potwierdza, iż w datach: 1 stycznia 1997 roku, 1 stycznia 2005 roku, 24 czerwca 2010 roku, 2 maja 2016 roku, działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], położone w [...] nie stanowiły części składowej biegnącej nieopodal drogi gminnej relacji [...] - [...] ,
3.4. fotografii będących wycinkiem ortofotomap znajdujących się w zasobie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii która potwierdza, iż w dniach 3 czerwca 2019 roku oraz 8 kwietnia 2020 roku działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], położone w [...] stanowiły już części składowe biegnącej nieopodal drogi gminnej relacji [...] - [...] , z tego względu iż urządzono na nich ścieżkę rowerową,
3.5. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 6 września 2016 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa infrastruktury dla ruchu pieszego i rowerowego na terenie Gminy [...] - Rozbudowa dróg gminnych nr [...] i [...] o chodnik i ścieżkę rowerową na odcinku [...] - [...]- [...] " która potwierdza, iż przed wydaniem w/w decyzji działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] położone w [...] nie stanowiły części składowej biegnącej nieopodal drogi gminnej relacji [...] - [...] , a zagospodarowane zostały pod budowę ścieżki rowerowej biegnącej wzdłuż tej drogi dopiero wraz z wydaniem w/w decyzji ZRID,
3.6. dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy toczącej się przed Starostą [...] w sprawie o sygn. akt: [...] , w tym w szczególności złożonego w tym postępowaniu projektu budowlanego dotyczącego realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa infrastruktury dia ruchu pieszego i rowerowego na terenie Gminy [...] - Rozbudowa dróg gminnych nr [...] i [...] o chodnik i ścieżkę rowerową na odcinku [...] - [...]- [...] " który potwierdza, iż przed wydaniem w/w decyzji działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] położone w [...] nie stanowiły części składowej biegnącej nieopodal drogi gminnej relacji [...] - [...] , a zagospodarowane zostały pod budowę ścieżki rowerowej biegnącej wzdłuż tej drogi dopiero wraz z wydaniem w/w decyzji ZRID, która to błędna ocena miała wyraz zwłaszcza w stwierdzeniu, mimo wniosków płynących z w/w dowodów, iż działki nr [...] oraz [...] były w stanie na dzień 31 grudnia 1998 roku zajęte pod drogę publiczną,
3.7. oświadczeń pracowników dawnego Zakładu Komunalnego w [...] - L. i W. T., z dnia [...] marca 2020 roku,
3.8. oświadczenia sołtysa sołectwa [...]- M.Z. z dnia 1 marca 2017 roku,
3.9. oświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 1 marca 2017 roku,
która to błędna ocena miała wyraz zwłaszcza w stwierdzeniu, iż na podstawie w/w dowodów możliwe jest ustalenie wykonywania przez zarządcę drogi gminnej relacji [...] - [...]władztwa w stosunku do działek nr [...] oraz [...] w stanie na dzień 31 grudnia 1998 roku, podczas gdy:
• instytucja oświadczenia zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego
• wspomniane wyżej oświadczenia odnoszą się jedynie do samej drogi, nie zaś do działek, których dotyczy postępowanie, fakt rzekomego posadowienia tejże drogi na działkach [...] oraz [...] stwierdzony został przez orzekający w sprawie Sąd oraz Organy wyłącznie na dowodach, o których mowa w pkt 1.1. powyżej,
• tezom stawianym w w/w oświadczeniach przeczą wnioski płynące z dowodów wskazanych w pkt I. 3.1. -1. 3.6. powyżej,
4. polegające na ich niezastosowaniu, mającym wyraz w zaakceptowaniu oparcia się przez orzekające w sprawie organy na domniemaniu, iż skoro grunt, na którym (rzekomo) urządzono drogę, nie był zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie), zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, podczas gdy dla uznania, źe przedmiotowe działki pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym, podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do owych nieruchomości wykonywały faktyczne czynności związane z zarządem drogi;"
Ponadto skarżący zarzucili także Sądowi I instancji:
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji O Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 36 poz.175) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zmianami) oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP -polegające na ich niezastosowaniu wyrażające się w tym, iż Sąd I instancji zaaprobował wywłaszczenie Skarżących kasacyjnie bez jakiejkolwiek rekompensaty.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Poza tym oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – Gmina [...] wnosiła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty nie tylko okazały się niezasadne, ale też w części nie zostały one poprawnie sformułowane. Wskazać bowiem trzeba, że przepisy zawarte w takich regulacjach prawnych jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 – 3, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mają charakter procesowy a nie materialnoprawny, jak podano to w skardze kasacyjnej określając zarzuty oparte na w/w przepisach jako zarzuty zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ten ostatni zaś przepis odnosi się do zarzutów materialnoprawnych.
Ponadto, formułując zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki "art. 84 § 1" (pkt 2 skargi kasacyjnej) autor tej skargi - wbrew wymogom art. 176 p.p.s.a. - nie określił aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje. Powyższe uniemożliwia zatem Sądowi Kasacyjnemu odniesienie się do w/w zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem kompetencji do poprawiania skargi kasacyjnej ani orzekania na zasadzie domyślania się intencji jej autora.
Generalnie należy przy tym stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie były trafne. Praktycznie stanowiły powtórzenie zarzutów, podniesionych w skardze wniesionej do Sądu I instancji a do których Sąd Wojewódzki odniósł się w wszechstronny sposób. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że - działając na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. stwierdził nabycie - z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. - przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], jako zajętej pod drogę gminną nr [...] -[...].
Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli B. i Z. N., ale odwołanie to nie zostało uwzględnione, gdyż Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżona decyzją z dnia 22 września 2021 r., utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...], podzielając stanowisko, że w niniejszym przypadku zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Przedmiotowa nieruchomość – na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła bowiem własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządowej, a jednocześnie pozostawała we władaniu publicznoprawnym jako zajęta drogą publiczną.
Powyższy pogląd podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę B. i Z.N. na w/w decyzję Ministra.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, bezspornym w niniejszej sprawie było, że wymienione na wstępie działki gruntu stanowiły własność osób fizycznych: B. N. i Z. N. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr 3/96 w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych ( Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 15 , poz. 48 ), droga nr [...] relacji [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych i na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października ustawy – Przepisy wprowadzające, ww. droga - z dniem 1 stycznia 1999 r. – taką drogą pozostała.
Oceniając natomiast ustalenia organów, dotyczące zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. działek nr [...] i [...] pod tę drogę oraz faktycznego ich władania przez Gminę, Sąd Wojewódzki przyjął, że ustalenia te były prawidłowe. Stan faktyczny został bowiem wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego. Dowody służące jego zrekonstruowaniu zostały zgromadzone w aktach sprawy i były one - z punktu widzenia celu postępowania – wystarczające. Wyprowadzone na ich podstawie konkluzje również nie nosiły cech dowolności.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną - na dzień 31 grudnia 1998 r. - były przede wszystkim mapy, sporządzone przez geodetę uprawnionego M.B., na których przedstawiono granice nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) jako zajętych pod drogę publiczną, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Zajęcie tych działek geodeta potwierdził przy tym na podstawie operatu poszerzenia pasa drogowego drogi [...]– [...] , sporządzonego w 1992 r. Dokument ten – jak wywodził Sąd Wojewódzki –potwierdzał zatem zajętość przedmiotowej nieruchomości na koniec 1998 roku w ramach - normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - pasa drogowego drogi publicznej. Sąd podkreślił bowiem w tym miejscu, że w świetle treści art. 42 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), nie budziło żadnych wątpliwości, iż powyższe mapy były dokumentami urzędowymi w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego władania spornymi działkami, tj. jej zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Z treści tych map wynikało zaś zajęcie spornej nieruchomości pod drogę publiczną, mapy te były przy tym sporządzone na podstawie operatu poszerzenia pasa drogowego drogi [...] - [...] , wykonanego w roku 1992 r. i przyjętego do powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] za nr [...] i [...]. W orzecznictwie utrwalony natomiast jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ (art. 76 k.p.a.).
Sąd Wojewódzki wskazał także, iż mając na uwadze treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające, orzecznictwo uznaje iż dla spełnienia przesłanki władania przez jednostkę samorządową danym gruntem istotne jest jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a które były związane z: utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ponadto, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym a który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej zaś sprawie wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością wynikały m. in. z oświadczeń L. T. i W. T. z dnia 10 marca 2020 r. – będących pracownikami dawnego Zakładu Komunalnego w [...] (obecnie Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółka z o.o.), którzy podali, że w latach 1995 – 1998, jak również do chwili obecnej, droga gminna nr 1037046 relacji [...] - [...]była utrzymywana we właściwym stanie, naprawiana, odśnieżana. Jako operatorzy sprzętu dokonywali oni prac na ww. drodze poprzez uzupełnienie nawierzchni, równanie i walcowanie ułożonego materiału. Poza tym powyższa okoliczność potwierdzało również oświadczenie sołtysa sołectwa [...] M.Z. z dnia 1 marca 2017 r., z którego wynikało, iż Gmina [...] - jako zarządca dróg gminnych do końca 1998 r. w tym na dzień 31 grudnia 1998 r. dokonywała remontu i utrzymywała w należytym stanie drogę gminną nr [...], tj. remonty czy uzupełnienia ubytków w asfalcie czy odśnieżanie.
W skardze kasacyjnej podnoszono w szczególności, że mapy autorstwa geodety M.B. nie zostały opatrzone podpisem geodety oraz nie były to mapy wykonane na zlecenie organu prowadzącego postępowanie.
W związku z powyższym stwierdzić wypada, że - wbrew twierdzeniu skarżących - na mapach tych znajduje się podpis geodety M.B. (vide: k. 7 i 8 akt adm.). Nie ma przy tym wymogu, aby jako dowód w sprawie mogły być uwzględnione tylko te dowody, które zostały sporządzone na zlecenie organu prowadzącego dane postępowanie. Z tego więc powodu dowodem w sprawie może być np. opinia czy mapa wykonane na zlecenie jednej ze stron. Tego rodzaju dowód jest bowiem przedmiotem oceny organu a skoro w tym przypadku podstawę map sporządzonych przez geodetę M.B. stanowił operat przyjęty do zasobu geodezyjnego to trudno takiej mapie odmówić wiarygodności bez istnienia skonkretyzowanych i naprawdę istotnych powodów. Skoro też powyższy operat odnosił się do stanu z 1992 r. to – w ocenie składu orzekającego – okoliczność ta przemawiała w tym przypadku raczej na korzyść tego rodzaju dowodu, gdyż była to data bardzo zbliżona do daty, jaką stanowił dzień 31 grudnia 1989 r. Pozostałe zaś dokumenty, na które strony skarżące się powoływały pochodziły z lat 2015 – 2020 a wiec o wiele późniejszych.
Skarżący twierdzili również, iż oświadczenia, na których m. in. była oparta zaskarżona decyzja nie były zasadniczo właściwym dowodem dla dokonywania ustaleń spornych. Ponadto odnosili, że oświadczenia te dotyczyły w zasadzie samej drogi a tezom wynikających z tych oświadczeń przeczyły dowody płynące z dowodów wymienionych w skardze kasacyjnej pod pozycjami wymienionymi w pkt I.3.1 – 6.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że – co do zasady – zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż dowód z tzw. oświadczeń a więc wypowiedzi formalnych (urzędowych), w których zostało wyrażone czyjeś stanowisko, istotnie nie jest dowodem najbardziej typowym w procedurze administracyjnej jak zresztą i w innych procedurach. Tym niemniej pamiętać należy, że - zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stan faktyczny natomiast, który podlegał ustaleniu w zaskarżonej decyzji, dotyczył końca 1989 r a zatem odnosił się do stanu sprzed ponad trzydziestu lat. W takiej sytuacji trudno było więc wymagać by przez tak długi okres czasu organy administracji publicznej przechowywały tego rodzaju dokumenty jak: rachunki, umowy, potwierdzenia wypłat czy przelewów. Są to bowiem dokumenty, które – biorąc pod uwagę ich literalną treść - nie dotyczyły tytułu prawnego do określonej nieruchomości a potwierdzały jedynie prawidłowość prowadzenia przez Gminę bieżącej gospodarki budżetowej.
Dodać też w tym miejscu trzeba, iż oświadczenia byłych pracowników dawnego Zakładu Komunalnego w [...] oraz Sołtysa sołectwa [...]- M.Z. zostały złożone pod odpowiedzialnością karną za (cyt.) "składanie fałszywych zeznań" a co zbliżało te oświadczenia do zeznań świadków. Okoliczność zaś, że ich treści zaprzeczał Z.N., nie miało w tym przypadku znaczenia. Jako strona postępowania Z.N. nie mógł być bowiem przesłuchiwany jako świadek. Z tego więc powodu zeznania jego należało w tym postępowaniu traktować wyłącznie jako dowód przeprowadzony w trybie art. 86 k.p.a., czyli jako zeznania strony a więc dowód, który w procedurze administracyjnej ma charakter dowodu wyłącznie posiłkowego. Skoro zaś Z.N. był ewidentnie zainteresowany rozstrzygnięciem, które w tej sprawie zostanie wydane, to do treści jego zeznań należało podchodzić z bardzo dużą dozą ostrożności.
Ponadto dowody wskazywane przez skarżących, w postaci: postanowień zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z 2015 r, fotografii będących wycinkiem ortofotomap znajdujących się w zasobie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii a przedstawiających sporny grunt w latach 1997 – 2010 oraz decyzji Starosty [...] z dnia 6 września 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy toczącej się przed Starostą [...] (nr [...] ) nie mogły być traktowane jako dowody dezawuujące ustalenia faktyczne, dokonane w toku postępowania administracyjnego. Jak słusznie bowiem wyjaśnił to Sąd Wojewódzki odwołując się do unormowań zawartych w ustawie z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązująca w dniu 31 grudnia 1998 r.), pod pojęciem drogi lub pasa drogowego, należy rozumieć wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" zostały więc wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka) a poza tym nawet fakt, że na działce (pasie drogowym) nie zostały posadowione pewne elementy infrastruktury drogowej, nie oznaczało jeszcze, że ta część działki nie pozostawała w związku funkcjonalnym z drogą. Powyższe skutkowało zatem tym, że niezabudowane fragmenty danej nieruchomości należało traktować jako zajęte pod drogę publiczną, o ile pozostawały one w związku funkcjonalnym z drogą publiczną, np. służyły usuwaniu śniegu w porze zimowej lub służyły do odwadniania jezdni.
Ostatecznie więc ponieważ - zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym – o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzygał stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób z niej korzystania bo ustawodawca nie przyjął tutaj rozróżnienia na całość nieruchomości lub tylko na jej część, to należało przyjąć, że jeżeli chociaż część nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną, to taka nieruchomość (przy spełnieniu pozostałych przesłanek zawartych w art. 73 ust. 1 cyt. ustawy ) stawała się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym, brak urządzenia w 1998 r. na przedmiotowych działkach ścieżki rowerowej nie mógł przesądzać o tym, że działki te nie były zajęte - w dniu 31 grudnia 1989 r. - pod drogę publiczną. Przechodząc natomiast do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że decyzja wydawana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) jest wprawdzie decyzją o charakterze nacjonalizacyjnym, ale ustawa ta umożliwia byłemu właścicielowi nieruchomości uzyskanie stosownego odszkodowania, o czym właściwy organ orzeka w odrębnej decyzji, wydawanej – stosownie do art. 73 ust. 4 cyt. ustawy - na wniosek właściciela nieruchomości według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W związku z tym generalnie kwestie związane z uzyskaniem odszkodowania za przejęte działki wykraczały poza granice rozpoznawanej sprawy. Niejako zatem jedynie ubocznie skład orzekający pragnie wyjaśnić, że faktem jest oczywiście, iż w/w wniosek o przyznanie odszkodowania byli właściciele nieruchomości powinni złożyć do dnia 31 grudnia 2005 r., gdyż po upływie tego okresu przysługujące im roszczenie wygasło, ale nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący wystąpili z tego rodzaju wnioskiem w czasie właściwym, wnosząc jednocześnie by Wojewoda wydał decyzję w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy. Koncepcja ta jest wprawdzie złożona, ale w praktyce niejednokrotnie była przez zainteresowane osoby stosowana. Zwrócić bowiem trzeba w tym miejscu uwagę na fakt, że Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) już kilkakrotnie (vide: wyroki z dnia: 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99, 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 T, 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 oraz 28 lutego 2008 r. sygn. akt K 43/07) i za każdym razem dochodził do przekonania, że zawarte w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) unormowanie prawne nie jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP a także (vide: wyrok z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99) nie narusza zasady wyrażonej w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych. W rezultacie więc w tym kontekście stwierdzić trzeba, iż skoro wskazywany przez stronę skarżącą przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenia przesądzały o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu.
Z tych zatem przyczyn należało uznać, że także zarzuty materialnoprawne oparte na: art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji O Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 36 poz.175) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zmianami) oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP były nieuprawnione.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.