Pełny tekst orzeczenia I OSK 2013/21

I OSK 2013/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 989/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-22
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
art. 2, art. 17 pkt 2
Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Wadowickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 989/20 w sprawie ze skargi Powiatu Wadowickiego na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 26 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 989/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Wadowickiego na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 26 lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Wadowicki, zarzucając:
1) naruszenie prawa procesowego mającego bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:
a) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 poprzez:
- przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 26 lutego 2020 r. wyłącznie w zakresie podniesionych w skardze od tej decyzji zarzutów, mimo, iż Sąd zobowiązany jest do rozpoznania sprawy niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów, wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej;
- pominięcie przy rozpoznawaniu tej sprawy zgodności przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP, a to przepisem art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P46/13, mimo iż powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, a więc regulują istotę jej przedmiotu - stwierdzenie nieważności;
- nieuwzględnienie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i niewyjaśnieniu tego w pisemnym uzasadnieniu wyroku;
- pominięcie istotnych okoliczności tej sprawy mających bezpośredni wpływ na treść wyroku, to jest pominięcie upływu czasu pomiędzy orzeczeniem, którego nieważność orzeczono (tj. 10 stycznia 1959 r.) a decyzją nadzorczą, która została wydana ponad 60 lat później i przez ten czas korzystała z domniemania zgodności z prawem oraz niewyjaśnieniu tego w pisemnym uzasadnieniu wyroku;
- faktycznie pominięcie skutków jakie wywołało orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 10 stycznia 1959 r., tj. przejścia prawa własności oraz tego, iż wymienione w zaskarżonej decyzji działki stanowiące obecnie własność Powiatu Wadowickiego powstały również z innych działek, a Powiat i Skarb Państwa to dwa odrębne podmioty;
- nieuwzględnienie tego, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 10 stycznia 1959 r. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazywało nie tylko przepis art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, ale również art. 17 pkt 2 tej ustawy;
b) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie w niniejszej sprawie Skarbu Państwa jako strony postępowania w sprawie nieważności orzeczenia z dnia 10 stycznia 1959 r. na podstawie którego nabył własność nieruchomości, jak również pominięcie zapisów dotyczących ewentualnych roszczeń wobec Skarbu Państwa, w przypadku zaistnienia warunków z art. 158 § 2 k.p.a., które są również przedmiotem rozpoznania w postępowaniu nieważnościowym;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż decyzja Ministra Rozwoju z dnia 26 lutego 2020 r. narusza nie tylko przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 10 k.p.a. czy art. 16 k.p.a., ale również oparta jest na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 oraz nie uwzględnia treści art. 158 § 2 k.p.a., jak również wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
d) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 26 lutego 2020 r., mimo iż decyzja ta narusza opisane wyżej przepisy prawa materialnego i procesowego, a naruszenia te mają bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego spowodowałoby odmienne rozstrzygnięcie sprawy niż zawarte w decyzji z dnia 26 lutego 2020 r., względnie;
c) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie w przypadku przyjęcia, iż orzeczenie zostało wydane w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP w związku z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest ograniczone czasowo (w odróżnieniu od pozostałych podstawy stwierdzenia nieważności), a zatem nie ma możliwości zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. w konsekwencji czego Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak również poprzez stwierdzenie, iż wobec tego, że obecnie właścicielem wymienionych w decyzji nieruchomości, jest Powiat Wadowicki, a ponadto nieruchomości te uległy zmianie, to w tej sprawie nie zachodzą przesłanki "nieodwracalnych skutków decyzji administracyjnej", jak również naruszenie tych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie;
b) przepisów Konstytucji RP, tj.:
- art. 2 przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
- art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady praworządności, w sytuacji gdy zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji, a także naruszenie przez naruszenie zasady praworządności/ legalizmu zgodnie z którą, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa w związku z pominięciem w tej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
art. 8 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP to jest naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji oraz tego, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z którą, orzeczenia te mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne poprzez niezastosowanie w tej sprawie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że Skarb Państwa, który na podstawie orzeczenia z dnia 10 stycznia 1959 r. nabył prawo własności nieruchomości, był stroną w tym postępowaniu, nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, a ponadto pominięcie tego, że jego interes prawny związany jest z ewentualnymi roszczeń odszkodowawczymi wynikającymi ze stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 26 lutego 2020 r. i odmówienie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 10 stycznia 1959 r. stwierdzającego o przejściu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. "[...]", względnie orzeczenie, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa;
2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
3) wyznaczenie w tej sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sformułowane zarzuty dotyczą następujących zagadnień: pierwsze zagadnienie związane jest z podstawą prawną orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 10 stycznia 1959 r., w którym wskazano art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., ale również art. 17 pkt 2 ustawy, drugie zagadnienie dotyczy pominięcia w niniejszej sprawie Skarbu Państwa jako strony postępowania, trzecie zagadnienie dotyczy nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia 10 stycznia 1959 r., a czwarte zagadnienie związane jest z niewłaściwą interpretacją wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, a w konsekwencji z przyjęciem, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest ograniczone czasowo. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny odniesienie się do wskazanych zagadnień.
Zagadnienie pierwsze. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, na podstawie którego zostało wydane kwestionowane orzeczenie: "Przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu, o którym mowa w art. 1 (zwane w dalszym ciągu "przedsiębiorstwami"), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie". Orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność państwa ma charakter decyzji administracyjnej deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie powołanego przepisu. Z takiej regulacji wynika, że pomiędzy orzeczeniem o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu nad tym przedsiębiorstwem zachodzi konieczny związek - pozostawanie w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego stanowi dla orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa warunek konieczny tak w momencie wejścia w życie ustawy (8 marca 1958 r.) jak i na etapie orzekania przez właściwego ministra o nacjonalizacji przedsiębiorstwa, a także w czasie pozostawania orzeczenia w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania (ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa. Wskazać przy tym należy, iż pogląd taki jest już przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 825/10; z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 230/10; z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 342/10 oraz z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 564/10. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Mianowicie decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 23 kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/13 oddalił skargę Powiatu Wadowickiego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2797/14 oddalił skargę kasacyjną Powiatu Wadowickiego.
Odnosząc się zaś do powołanego art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., który to przepis stanowił, że postanowienia niniejszej ustawy stosuje się również do: a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba, że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu, to przede wszystkim zauważyć należy, że art. 17 stanowił przedmiotowe rozszerzenie zakresu stosowania przepisów ustawy. Tym samym podstawowy zakres przedmiotowy ustawy wyznaczał art. 2 którym objęte zostały przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu, nadto na podstawie art. 17 pkt 2 zakresem ustawy objęte zostały przedsiębiorstwa, które nie pozostawały pod zarządem państwowym jeżeli były spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Wskazane regulacje określające zakres przedmiotowy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. zawarte w art. 2 i art. 17 dotyczyły zupełnie odmiennych sytuacji prawnych i faktycznych, a każda z tych regulacji miała odrębny, samodzielny charakter. Okoliczność, iż w podstawie prawnej orzeczenia z dnia 10 stycznia 1959 r. wymieniono art. 2 i 9 ust. 2 oraz art. 17 pkt 2, nie ma prawnego znaczenia, albowiem z treści orzeczenia jednoznacznie wynika, że przedmiotowe przedsiębiorstwo pozostawało pod zarządem państwowym, a więc podstawą wydania orzeczenia był art. 2 ustawy. Potwierdzeniem tego jest decyzja z dnia 13 grudnia 2012 r. Ministra Gospodarki, który stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 23 kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...], a także powołane wcześniej wyroki sądów administracyjnych oddalających skargę i skargę kasacyjną Powiatu Wadowickiego. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące powyższego zagadnienia są niezasadne.
Odnosząc się do drugiego zagadnienia dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu Skarbu Państwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w sposób prawidłowy do tego zagadnienia, podnosząc, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1886/10 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.
Trzecie zagadnienie dotyczy nieodwracalnych skutków orzeczenia 10 stycznia 1959 r. W kwestii tej wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 maja 2003 r. sygn. akt III RN 62/02, rozpoznając rewizję nadzwyczajną od wyroku NSA, a więc jeszcze w czasie przed sprzed reformy sądów administracyjnych z 2004 r. W powołanym wyroku została sformułowana następująca teza: 1. Przedmiotem przepisu art. 2 ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym było jedynie uregulowanie stanu materialnoprawnego przedsiębiorstw przejętych uprzednio w przymusowy zarząd, nie zaś bytu prawnego decyzji o ustanowieniu zarządu przymusowego. 2. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy wskazał, zasadniczym problemem prawnym w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy decyzje z 1951 r. i z 1962 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - jak twierdzi wnoszący rewizję nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego -, czy też nie wywołały takich skutków - jak uzasadnia to Minister Gospodarki i Sąd. Kwestia ta była szeroko rozważana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu. Trafny jest pogląd Sądu, oparty na uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNC 1992 nr 12 poz. 211) że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów". Tymczasem Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uzasadniając zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. podnosi, że "nie istnieje obecnie nieruchomość, która była przedmiotem aktu nacjonalizacyjnego. Zabudowania wykorzystywane przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo w całości zostały wyburzone, a na gruncie wykorzystywanym przez to przedsiębiorstwo, włączonym w skład nowej działki o numerze ewidencyjnym [...], został wybudowany dworzec autobusowy." Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że sprzecznie z treścią powołanego przepisu ocenia nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Należy podzielić odmienny, prawidłowy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu tych decyzji, w tym i dokonane przez skarżącego nakłady, w postaci obiektów budowlanych i urządzeń, nie będąc bezpośrednim skutkiem zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad zakładami chemicznymi kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej przeszkody do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzeń (decyzji) obarczonych ciężkimi wadami." Powyższe stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku NSA z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 3766/ 21, w którym wskazano, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym stanowi art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, że orzeczenie z dnia 10 stycznia 1959 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne nie może być uwzględnione.
Zagadnienie czwarte związane z upływem czasu od wydania orzeczenia w związku z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących tego zagadnienia, skarżący kasacyjnie podnosi, iż Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi, powinien powołując się na wskazany wyrok TK i przepisy Konstytucji RP uwzględnić upływ czasu jaki minął od daty wydania orzeczenia z dnia 10 stycznia 1959 r. na możliwość stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Odnosząc się do tego zagadnienia, to wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w tej kwestii podnosząc, że wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. niemożliwe jest samodzielne określenie przez organ czy sąd terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Przykładowo należy wskazać na wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1900/20 i zawartą w uzasadnieniu tezę oraz przywołane argumenty. Mianowicie nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej.
Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Zatem z samego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie przesądził on, jaki jest właściwy okres przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa pozostawiając decyzję w tym zakresie ustawodawcy. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że z uwagi na zaniechanie przez ustawodawcę uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wprowadzenia odpowiedniej zmiany do art. 156 k.p.a. konieczne jest bezpośrednie zastosowanie przez organy i sądy wskazanych przez nią przepisów Konstytucji, to jest art. 2, art. 8 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 i dokonanie oceny, po upływie jakiego okresu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji.
Z przywołanych przez skarżącego kasacyjnie jako wzorce kontroli przepisów Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W świetle art. 32 ust.1 i ust. 2 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że z przywołanych przepisów Konstytucji wynika możliwość samodzielnego odkodowanie przez organ czy też sąd administracyjny znaczenia przesłanki "znacznego upływu czasu", która w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1746/17, w którym wskazano, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP). Konieczności dokonania rekonstrukcji brakującej części art. 156 § 2 k.p.a. nie można również wyprowadzić z art. 32 ust. 2 Konstytucji przewidującego zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Z kolei w wyroku NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 933/21 wskazano, że ewidentnym dowodem świadczącym o tym, że ani organy, ani sąd administracyjny - w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym - nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była treść projektu w/w ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji zaproponował, aby do art. 156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten już sam z siebie dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji. Nadto należy zwrócić uwagę, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2672/17).
Powołany art. 8 ust. 2 Konstytucji nie może stanowić podstawy do samodzielnego ustalenia przez sąd czy organ administracji jak rozumieć pojęcie znacznego upływu czasu a co za tym idzie, do samodzielnego uzupełnienia normy zawartej w art. 156 § 2 k.p.a. Przywołany przepis pozwala na bezpośrednie zastosowanie przepisu Konstytucji ale w odniesieniu do tych przepisów, które są sformułowane w sposób na tyle jednoznaczny, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97, cytat za : K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 8.). W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące omawianego zagadnienia uznać należało za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.