I OSK 2008/24

I OSK 2008/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 15/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D., O. S., O. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 15/24 w sprawie ze skargi H. D., O. S., O. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 listopada 2023 r., nr DNI.gn.625.137.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 15/24 oddalił skargę H.D., O.S., O.D. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 listopada 2023 r., nr DNI.gn.625.137.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1951 r. znak L:R.II/4/14/13/51 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w [...] stanowiącej w dacie przejęcia własność Z.D.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
a) przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących z dnia 24 maja 2019 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;
b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) prawa o postępowaniu przed sądami powszechnymi poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 września 1951 r., znak: L:R.II/4/14/13/51 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...] upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu Z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.
W oparciu o wskazane zarzuty, wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii procesowych, przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku skarżących z 24 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z 15 września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej w dacie przejęcia własność Z.D.
Wojewoda Małopolski decyzją z 22 października 2021 r., znak: WS-III.7515.2.38.2019.RW umorzył, z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z 15 września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w [...] stanowiących w dacie przejęcia własność Z.D.
Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 5 grudnia 2022 r., znak: DN.gn.625.166.2021 uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia daty doręczenia (ogłoszenia) decyzji PPRN w [...] z 15 września 1951 r. W pierwszej kolejności powinien zgromadzić dokumentację potwierdzająca fakt doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia, a następnie na jej podstawie ocenić (w sposób bezpośredni lub pośredni), kiedy orzeczenie to zostało doręczone.
Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z 18 września 2023 r. znak WS-III.7515.2.38.2019.RW Wojewoda Małopolski stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z 15 września 1951 r., w części dotyczącej nieruchomości Z.D., zostało umorzone z mocy prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący.
Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w zaskarżonej decyzji z 24 listopada 2023 r. wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie objętej odwołaniem należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., która weszła w życie 16 września 2021 r.
Minister wyjaśnił, że z treści orzeczenia PPRN w [...] z 15 września 1951 r. wynika, że miało ono zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] oraz u sołtysa gromady [...] w ciągu 7 dni, od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w [...], PGRN w [...] oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. W ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem PPRN w [...].
Minister wskazał, że wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej w jakim konkretnie okresie orzeczenie PPRN w [...] z 15 września 1951 r. było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Organ stwierdził, że pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego w sposób bezpośredni okoliczność doręczenia/ogłoszenia orzeczenia z 15 września 1951 r., to równocześnie nie można zanegować faktu takiego doręczenia/ogłoszenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że ogłoszenie to musiało być doręczone (ogłoszone). Otóż decyzją z 9 lipca 1969 r., znak PZR.19.Vg/238,239,324/57 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uchyliło orzeczenie PPRN w [...] z 15 września 1951 r., znak L:R.II/4/14/13/51 w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Z sygnatury decyzji PPRN w [...] z 9 lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Z tego wynika, że wówczas osoby, których dotyczyła decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia 5 kwietnia 1958 r. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy organ uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z 15 września 1951 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych, a więc przed 5 kwietnia 1958 r.
Minister zaznaczył, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 Kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek z dnia 24 maja 2019 r. inicjujący postępowanie w sprawie, wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 4 czerwca 2019 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia PPRN w [...] z 15 września 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to oznacza, że postępowanie to podpada pod przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., a więc z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.
Minister wyjaśnił, że Wojewoda Małopolski wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z 15 września 1951 r. (w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należącej do Z.D.) na wniosek H.D., M.D., O.S. i O.D. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M.D. nie dysponuje interesem prawnym w sprawie objętej wnioskiem, ponieważ nie jest następcą prawnym Z.D. (por. pismo radcy prawnego P.S. z 14 listopada 2023 r.). Organ wskazał, że okoliczność ta oznacza, że postępowanie z wniosku M.D. nie mogło się toczyć, zaś wadliwie wszczęte postępowanie, powinno zostać umorzone. W ocenie organu, ustalenia te dają podstawę do stwierdzenia, że zarówno w zakresie M.D., jak i w zakresie pozostałych wnioskodawców postępowanie powinno zostać umorzone.
Sąd I instancji w wydanym w niniejszej sprawie wyroku zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie.
Skoro zatem okoliczności sprawy wskazują, że doręczenie przedmiotowego orzeczenia o przejściu/przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych, a więc przed 5 kwietnia 1958 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części tego orzeczenia miało miejsce w dniu 4 czerwca 2019 r., to z porównania tych dwóch dat w sposób niewątpliwy wynika, że wszczęcie to nastąpiło po upływie trzydziestu lat od doręczenia przedmiotowego orzeczenia. Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat, tym samym z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa.
Zauważenia wymaga, że decyzja Wojewody została wydana w oparciu o art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. a także art. 2 ustawy nowelizującej. Podstawy prawnej tej decyzji, jaką stanowiły art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., skarżący nie zakwestionowali. Zarzucili natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta - zdaniem skarżących - była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W związku z powyższym skład orzekający wyjaśnia, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji niż o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 15 września 1951 r., zaś organ odwoławczy nie mógł wydać innego rodzaju decyzji niż o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, na zasadzie określonej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa, ponieważ nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym zarzut, że Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, że Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skuteczny.
Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (zob. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko tam przedstawione.
Zauważyć również należy, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (zob. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.
Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Zauważenia również wymaga, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.
Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zdaniem skarżących, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogliby ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie własności nieruchomości.
Wyjaśnić należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (zob. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22). Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy decyzji wydanej w 1954 r.
Wobec powyższego, należało uznać, że postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.