I OSK 1978/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1366/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1366/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. nr KOC/7193/Op/21 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2022 r. I SA/Wa 1366/22, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2022 r. nr KOC/7193/Op/21 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
I. prawa materialnego:
1. art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019, poz. 1507 ze zm; dalej: u.p.s.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca żądała specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci usług asystenckich realizowanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: OPS) w trybie przepisów u.p.s., podczas gdy skarżąca wniosła o świadczenie usług przez Centrum Usług Społecznych "Społeczna Warszawa" (dalej: CUS) w trybie określonym przez przepisy prawa miejscowego w rozumieniu art.87 ust.2 Konstytucji RP, tj. żądała usług w rozumieniu p.l.2. regulaminu programu Asystent Osoby z Niepełnosprawnością (dalej: regulamin programu "AON") w zw. z p.1.1., p.3.7. i p.3.8. w zw. z p.4.1. załącznika (dalej: standardy) do zarządzenia nr 1242/2019 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19.07.2019 r. w sprawie ustalenia standardów usług asystenta osób z niepełnosprawnościami na terenie m.st. Warszawy w zw. z uchwałą nr LXXXIX/2644/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 09.09.2010 r. w sprawie przyjęcia Warszawskiego Programu Działań na Rzecz Osób Niepełnosprawnych na lata 2010 - 2020 w zw. z art.19(b) Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz.U.2012.1169) (dalej: KPON) w zw. z par.2 ust. 1, par.4 p.1 i par.5 ust.1 Statutu CUS w zw. z uchwałą nr XXXVI11/982/2016 (Dz.Urz.Woj.Maz.2016 poz.11800 ze zm.) w zw. z art. 111 i art. 17 ust. 1 p. 11 u.p.s.;
2. art. 106 ust. 1 i ust. 4 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że usługi asystenckie są w Warszawie przyznawane w drodze decyzji administracyjnej przez Prezydenta m.st. Warszawy/OPS, podczas gdy ma mocy prawa miejscowego zastosowanie ma p.VII.3. i p.l.4. regulaminu programu "AON" w zw. z p.3.7. standardów w zw. z uchwałą nr LXXXIX/2644/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 09.09.2010 r. w sprawie przyjęcia Warszawskiego Programu Działań na Rzecz Osób Niepełnosprawnych na lata 2010-2020 w zw. z par.2 ust.1, par.4 p.1, par. 5 ust. 1 Statutu CUS w zw. z uchwałą nr XXXVI11/982/2016 Rady m.st. Warszawy z dnia 16.12.2016 r. (Dz.Urz.Woj.Maz.2016 poz.11800 ze zm.) w zw. z art.111 i art.17 ust.1 p.11 u.p.s.;
3. art. 50 ust. 4 i ust. 7 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca będąca uczestniczką programu "Asystent osoby z niepełnosprawnością" (dalej: program "AON") wymienionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sformułowała swój wniosek na podstawie par. 2 ust. 1, par. 5 ust. 1 i par. 7 statutu CUS (Dz.Urz.Woj.Maz.2016 poz.11800 ze zm.), który jako załącznik do uchwały nr XXXVI11/982/2016 jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, waz z p.l.2. regulaminu programu "AON" w zw. z p.1.1., p.3.7., p.3.8., p.4.1. standardów w zw. z art.19(b) KPON;
4. art.19(b) KPON przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności prawnej, iż ma on zastosowanie w sprawie w zw. z przepisami prawa miejscowego w rozumieniu art.87 ust.2 Konstytucji RP, a to p.l.4., p.V.1. i p.VII.3. regulaminu programu "AON" w zw. z p.1.1., p.3.7. i p.3.8. Standardów w zw. z par.2 ust.1, par.4 p.1 i par.5 ust.1 statutu CUS w zw. z uchwałą nr XXXVI11/982/2016 (Dz.Urz.Woj.Maz.2016 poz.11800 ze zm.);
II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.141 § 4 zd.1 w zw. z art. 54 § 2 zd.1 in pincipio i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art.140 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organ ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, tj. z pominięciem istotnych dowodów wzmiankowanych w dokumentach zawartych w aktach, lecz brakujących w aktach sprawy przekazanych do Sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę;
2. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i § 4 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 w zw. z art.140 w zw. z art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym ponaglenie pełni funkcję środka służącego do usuwania braków formalnych podań, podczas gdy ponaglenie nie należy do tych środków, co doprowadziło bezpośrednio do zaakceptowania przez Sąd niedopuszczalnej, samodzielnej modyfikacji przez organ treści żądania skarżącej i wydania decyzji w sprawie wniosku o treści innej niż treść wniosku skarżącej z 12 października 2020 r.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art.140 k.p.a. przez przyjęcie, że fakt, iż skarżąca żądała "specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci usług asystenckich świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym świadczy o tym, że od początku, tj. od złożenia wniosku z 12.10.2020 r. wolą skarżącej było złożenie wniosku w rozumieniu art. 102 ust. 1 u.p.s.’’, podczas gdy ten fakt w zestawieniu z treścią wniosku skarżącej z 12.10.2020 r. znaczy, że skarżąca żądała usług w rozumieniu p.l.2. regulaminu "AON" w zw. z p.4.1. ("Kompetencje zawodowe asystenta osoby z niepełnosprawnością") standardów;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. przez nie uwzględnienie istotnej okoliczności, a mianowicie, że organ orzekł co do meritum sprawy mimo że - jak wynika z akt - wniosek skarżącej wszczynający postępowanie od początku budził wątpliwości co do treści żądania, a zatem zawierał brak formalny podlegający procedurze usunięcia tego braku przez skarżącą przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, czego jednak organ nie uczynił;
5. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. przez przyjęcie, że organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, z którego wynika, że skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 102 ust. 1 u.p.s., podczas gdy organ nawet nie ustalił w przepisanym trybie treści żądania skarżącej;
6. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. przez przyjęcie, że organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ nawet nie ustalił, że w dniu przekazania wniosku skarżącej przez CUS do OPS, tj. w dniu 19.11.2020 r. oraz w dniach orzekania przez organy obu instancji, skarżąca miała status uczestniczki programu "AON" w charakterze "odbiorcy usług" w rozumieniu p.l.3. regulaminu tego programu realizowanego przez CUS w ramach działalności statutowej;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art.140 k.p.a. w zw. z art. 111 i art. 17 ust. 1 p. 11 w zw. z art. 14 u.p.s. przez przyjęcie, że usługi asystenta są w Warszawie świadczone prze OPS w trybie u.p.s., podczas gdy te usługi są świadczone tylko przez CUS na podstawie prawa miejscowego;
8. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 w zw. z art.140 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że skoro CUS świadczy w Warszawie usługi asystenckie, to wniosek skarżącej o te usługi złożony do CUS należało potraktować jako wniosek do OPS, który nie świadczy tych usług, ale który może w drodze uznania administracyjnego przyznać inne usługi;
9. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art.140 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że skoro CUS świadczy w Warszawie usługi asystenckie nieodpłatnie i nie poprzedza tych usług wywiadem środowiskowym, to w sprawie wniosku skarżącej skierowanego do CUS, decyzję powinien wydać OPS po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, mimo że OPS nie świadczy tych usług;
10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił treść żądania wniosku wszczynającego postępowanie, podczas gdy w aktach nie ma żadnego potwierdzenia na tę okoliczność;
11. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a przez jego zastosowanie, podczas gdy ze względu na istotne naruszenia prawa postępowania i prawa materialnego, zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnych powoduje, że muszą one być rozpoznane łącznie.
Na wstępie zaznaczyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały nadmiernie rozbudowane, w znacznej części się powielają, i nawet gdyby mogły być skuteczne, to i tak na gruncie tej sprawy nie spełniłoby to celu skarżącej kasacyjnie, jakim jest uzyskanie pomocy w postaci asystenta osoby z niepełnosprawnością.
Bezsporne w sprawie jest, o czym świadczy przede wszystkim treść postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, że pomoc taką można uzyskać tylko za pośrednictwem Centrum Usług Społecznych "Społeczna Warszawa" (CUS), w formie innej niż decyzja administracyjna. Sporne w sprawie jest natomiast to, czy skarżąca kasacyjnie domagała się wydania takiej decyzji. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.
W piśmie z 12 listopada 2020 r. zatytułowanym "Ponaglenie", przywołującym m. in. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 i art. 50 ust. 4 i 7 u.p.s., skarżąca kasacyjnie wskazywała na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wniosku z 12 października 2020 r. i brak decyzji administracyjnej o przyznaniu usług asystenckich świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Z tego pisma jasno wynika, że skarżąca kasacyjnie domagała się wydania decyzji, która miałaby rozstrzygać w przedmiocie jej wniosku z 12 października 2020 r.
Nie można zatem twierdzić, jak czyni to autorka skargi kasacyjnej, że rozpatrywanie wniosku w trybie k.p.a. było w takiej sytuacji bezprzedmiotowe, bo nie był on kierowany do organu, w którego kompetencjach było przyznanie pomocy w postaci asystenta osoby z niepełnosprawnością w formie decyzji administracyjnej, lecz wniosek z 12 października 2020 r. powinien być załatwiony zgodnie z trybem przewidzianym odpowiednimi przepisami prawa miejscowego (statut CUS i regulamin programu AON).
Nawet jeśli pierwotnym założeniem skarżącej kasacyjnie było, aby wniosek z 12 października 2020 r. był załatwiony przez CUS, to z przytoczonej wyżej treści ponaglenia wynika, że postanowiła ona działać w kwestii asystenta dla osoby niepełnosprawnej "dwutorowo", również w trybie k.p.a. i ustawy o pomocy społecznej, co sama przyznała na rozprawie. Niezależnie więc od tego, czy było to powodowane bezradnością z powodu braku rezultatów w przyznaniu asystenta przez CUS, czy nieznajomością właściwych procedur, faktem niewątpliwym jest, że skarżąca kasacyjnie domagała się również wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie jej wniosku z 12 października 2020 r.
Bez względu na to, jaką rolę w procedurze administracyjnej pełni ponaglenie (to w odniesieniu do zarzutu nr II.2. skargi kasacyjnej w powyższym ujęciu), jako dowód (w tym również ten dokument) należy dopuścić wszystko (a zatem i ocenić), co może przyczynić się do załatwienia sprawy (zob. art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.), przy czym ewentualnych wątpliwości co do treści żądania, nie usuwa się w trybie braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.). Skoro z dokumentu zatytułowanego ponaglenie wynikało, że skarżąca kasacyjnie domaga się wydania decyzji w sprawie, to nie można za wadliwą uznać ocenę treści tego dokumentu, jaką przyjęły organy. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej w żaden sposób nie koliduje z ewentualnymi działaniami skarżącej przed CUS.
W tej sytuacji również brak pełnej dokumentacji z działań skarżącej przed CUS nie miał wpływu na wynik sprawy, skoro forma i sposób załatwienia wniosków skarżącej przez CUS nie podlegała ocenie Sądu I instancji w tej sprawie, zakończonej decyzją administracyjną. Jeśli natomiast dodamy, że merytoryczna treść wydanej w sprawie decyzji nie jest przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie sam fakt jej wydania i w konsekwencji ewentualna bezprzedmiotowość postępowania, do czego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej, to również zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Wyjaśnić też należy, że kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegają różne formy działania administracji publicznej, nie tylko decyzje administracyjne, co skarżąca kasacyjnie może rozważyć w kontekście działań CUS wobec jej wniosków.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.Pełny tekst orzeczenia
I OSK 1978/23
Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.