I OSK 1972/23

I OSK 1972/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 40/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-04-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 40/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., II SA/Sz 40/23 oddalił skargę P. Spółki z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.4161.1453.2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wójt Gminy Wałcz decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr GK.3134.11.2021/22.AP, działając m.in. na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z uchwałą Rady Gminy Wałcz nr XLIII/270/2018 z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 27 marca 2018 r., poz. 1415), ustalił P. Spółka z o.o. w siedzibą w C. opłatę adiacencką w wysokości 11.400,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie [...] C., stanowiących działki nr [...] o powierzchni 2,1566 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,2215 ha i nr [...] o powierzchni 33,8560 ha, powstałych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 36,2341 ha, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Wałcz znak GK.6831.37.2018 z dnia 19 listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku podziału nieruchomości gruntowej łączna wartość wydzielonych działek objętych szacowaniem wzrosła o kwotę 76.000,00 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M. B. Operat ten został wykonany przez osobę do tego uprawnioną i nie zawiera pomyłek bądź braków. Rada Gminy Wałcz w ww. uchwale z dnia 27 lutego 2018 r. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości na skutek podziału na 15% wzrostu wartości. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 11.400,00 zł. P. Spółka z o.o. w C. wywiodła od powyższej decyzji odwołanie. Decyzją z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.4161.1453.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
P. Spółka z o.o. w C. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r. skargę oddalił zgadzając się z organem, że strona skarżąca pozostaje w błędnym przekonaniu, że doszło do upływu 3 letniego terminu, w którym organ mógł ustalić opłatę adiacencką. Skarżący bowiem łączy przedawnienie z koniecznością wydania w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia, nie dostrzegając, że takiego wniosku nie sposób wyprowadzić z treści art. 98a ust. 1 u.g.n., co potwierdza jednoznacznie nowelizacja u.g.n. dokonana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.1509). Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium należycie rozpatrzyło materiał dowodowy jak i w dostateczny sposób wyjaśniło motywy swojego rozstrzygnięcia, nie uchybiając zasadzie przekonywania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło P. Spółka z o.o. w C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, że brak było ku temu podstaw;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie opłaty adiacenckiej pomimo tego, że istniały przesłanki do uchylenia wskazanego wyżej orzeczenia.
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo tego, że istniały przesłanki do uchylenia wskazanego wyżej orzeczenia;
d) 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności czynności mających na celu dokonanie weryfikacji twierdzeń strony skarżącej;
e) art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu I i II instancji,
f) 145 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego w całości;
2. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1, 1a, 1b u.g.n. przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy brak było podstaw do zobowiązania skarżącej do uiszczenia opłaty adiacenckiej i wydania w tym zakresie decyzji.
Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozważenie uchylenia także decyzji wydanych przez organ I i II instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, iż sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych istotnie ogranicza, a wręcz uniemożliwia efektywną kontrolę wyroku w postępowaniu kasacyjnym.
Nietrafne w szczególności są zarzuty naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż ww. przepisy mają charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reglamentują możliwe sposoby wyrokowania sądu I instancji. Zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z kolei zastosowanie pozostałych przepisów jest wynikiem uznania, że kontrolowany akt narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit b) p.p.s.a.), lub narusza przepisy postępowania inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli owe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a.). W konsekwencji zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – w jego ocenie – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał ww. przepisów wynikowych z jakimikolwiek innym przepisem prawa. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, którą był art. 151 p.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia ww. przepisów wynikowych okazał się niezasadny.
Obok zarzutów naruszenia przepisów wynikowych skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 135 p.p.s.a. Zarzut ten został podniesiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Ugruntowane jest zapatrywanie, iż przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Przyjmuje się zgodnie, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną. W takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2008, s. 336-337; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych.
Nie można również potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Jakkolwiek skarga kasacyjna zarzuca niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jednak nie wskazuje jakie to konkretne czynności zostały niepodjęte. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż w sprawie przeprowadzony został kluczowy dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Dowód ten nie był kwestionowany w toku postępowania administracyjnego i pozostawał zdatnym do tego aby m.in. na jego podstawie załatwiona została przedmiotowa sprawa administracyjna.
Z kolei zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowane z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na 4 paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1, 1a, 1b u.g.n. przez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z niekwestionowanych okoliczności badanej sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem terminu trzech lat wskazanego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Okoliczność, iż do wszczęcia postępowania w badanej sprawie doszło niespełna miesiąc przed ekspirowaniem tegoż terminu, nie stanowi naruszenia tegoż przepisu. Ponadto zasady słuszności i współżycia społecznego nie stanowią wzorca kontrolnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem na ich podstawie nie istnieje możliwość uznania wadliwości zastosowania art. 98a ust. 1 u.g.n. Z kolei zarzuty naruszenia art. 98a ust. 1a i 1b u.g.n. nie doczekały się jakiegokolwiek wyjaśnienia w motywach skargi kasacyjnej. Skoro autor kasacji nie wskazuje na czym konkretnie polegało naruszenie ww. przepisów zarzuty kasacyjne w tym zakresie uznać należy za bezzasadne.
Nie można także w okolicznościach badanej sprawy doszukać się podstaw naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Przepis ten dla swego zastosowania wymaga zaistnienia jednaj z sytuacji wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a żadna z nich w okolicznościach badanej sprawy nie wystąpiła. Skarga kasacyjna nie przywołała również podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, w szczególności nie wskazała na istnienie bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.