I OSK 1959/23

I OSK 1959/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1143/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 154,  art. 7 w zw. z art. 77 § 1  w zw. z art. 80, art. 57 § 5 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 214b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. i W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1143/22 w sprawie ze skargi M. F. i W. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 marca 2022 r. nr 631/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1143/22 oddalił skargę M.F. i W.F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 marca 2022 r. nr 631/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ II instancji art. 154 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, jakoby w trybie art. 154 k.p.a. nie było możliwe uchylenie decyzji związanej, podczas gdy nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie art. 154 k.p.a. właściwy organ ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. Wskazano, że nietrafne jest odmienne stanowisko organów, że w trybie art. 154 nie mogą być uchylane lub zmieniane jedynie tzw. decyzje związane.
b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ II instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego niezgłoszenia się przez skarżących do udziału w postępowaniu dekretowym, podczas gdy z materiału dowodowego wynikało, że w dniu 04 lutego 2004 r. M.F, W.F. i K.F. złożyli do Urzędu m.st. Warszawy - Biuro Nieruchomości, Geodezji i Katastru wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, a zatem zgłosili swój udział w postępowaniu dekretowym, mając na względzie, iż pismo zostało wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego - Poczty Polskiej, co świadczy o dokonanej przez organ wadliwej ocenie dowodów z dokumentów takich jak: pismo z dnia 04 lutego 2004 r. wraz z załącznikami oraz potwierdzenie nadania pisma z dnia 04 lutego 2004 r. listem poleconym,
c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ II instancji art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, jakoby Skarżący nie zgłosili swego udziału w postępowaniu dekretowym - mimo skutecznego nadania pisma z dnia 04 lutego 2004 r. za pośrednictwem wyznaczonego operatora pocztowego - podczas gdy:
- z materiału dowodowego wynikało, że w dniu 04 lutego 2004 r. M.F., W.F. i K.F. złożyli do Urzędu m.st. Warszawy - Biuro Nieruchomości, Geodezji i Katastru złożyli wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, a zatem zgłosili swój udział w postępowaniu dekretowym mając na względzie, iż pismo z dnia 04 lutego 2004 r. zostało wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego - Poczty Polskiej,
- oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym - Poczty Polskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do organu, a zatem bez znaczenia pozostaje, że organ zagubił pismo skarżących datowane na 04 lutego 2004 r. bądź że z innych przyczyn nie dołączono go do akt sprawy,
- data nadania przesyłki listem poleconym jest datą pewną i wywołuje skutki prawne w postaci przyjęcia owej daty jako daty dokonania czynności.
d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ II instancji art. 154 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, jakoby nie zachodziły przesłanki do uchylenia przez organ I instancji własnej decyzji nr [...] z dnia 24 września 2020 podczas gdy za uchyleniem tej decyzji przemawiał zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny, mając na względzie, iż spadkobiercy po A.F. skutecznie zgłosili swój udział w niniejszej sprawie w 2004 roku, a nadto fakt, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 214b u.g.n.,
e) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ II instancji art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, jakoby zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ I instancji tegoż przepisu i w konsekwencji umorzenia postępowania, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących (współuczestnictwo formalne) zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych, w tym wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle podwójnej stawki minimalnej - mając na względzie znaczny nakład pracy pełnomocnika skarżących (art. 203 p.p.s.a.). Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, co miało nastąpić wskutek wadliwego uznania przez Wojewodę i Prezydenta, a w konsekwencji przez Sąd pierwszej instancji, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta z dnia 24 września 2020 r. w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."). Skarżący upatrują tych podstaw w błędnej ocenie materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego, co miało prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899 – dalej jako: "u.g.n."), mimo że – w ocenie skarżących – skutecznie zgłosili oni swój udział w postępowaniu dekretowym w 2004 r. oraz organy dysponowały danymi spadkobierców, co wykluczało zastosowanie wspomnianego przepisu. Skarżący podnoszą również, że przepis art. 154 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych, a interes społeczny i słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem decyzji umarzającej postępowanie, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. do decyzji związanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył, wbrew stanowisku organów obu instancji, że analiza przepisu art. 154 k.p.a. nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych. Choć decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylenia lub zmiany na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. Nietrafne jest zatem odmienne stanowisko organów, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W tym kontekście, zarzut skarżących dotyczący błędnego uznania przez organy, że art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych, jest zasadny (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2025). Jednakże, trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10 oraz wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. I OSK 783/23). Z tej przyczyny niesłusznie skarżący domagają się odmiennej od dokonanej oceny materiału dowodowego i przyjmując odmienne od zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne, wskazują na rzekome rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji umarzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zauważył, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego rozpoznania całej sprawy co do meritum. Organ nie ocenia od nowa wszystkich dowodów i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ administracji, działając w trybie nadzoru, nie może na nowo przeprowadzać oceny materiału dowodowego w oderwaniu od stanu faktycznego przyjętego w ostatecznej decyzji. Czyniłoby to bowiem z art. 154 k.p.a. podstawę do ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy, co jest niedopuszczalne.
Skarżący argumentują, że Prezydent m.st. Warszawy błędnie uznał, że nie zgłosili się oni w terminie wynikającym z art. 214b u.g.n., podnosząc, że w 2004 r. złożyli wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, co miało stanowić skuteczne zgłoszenie ich udziału w sprawie dekretowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono jednak, że uprawnienie wynikające z art. 214 u.g.n. to zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu, a sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 u.g.n. i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że roszczenie oparte na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – dalej jako: "dekret") ma pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach. W związku z tym, złożenie wniosku w trybie art. 214 u.g.n. w 2004 r. nie może być uznane za skuteczne zgłoszenie się następców prawnych do sprawy dekretowej prowadzonej na podstawie wniosku z 1948 r. Wyjaśniono, że przepis art. 214b u.g.n. miał na celu ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych dekretem wobec braku zainteresowania wynikiem sprawy stron bądź ich następców prawnych, przy czym termin w nim wskazany jest terminem prawa materialnego nie podlegającym przedłużeniu czy przywróceniu. Z akt sprawy wynika, że pomimo zamieszczenia stosownego ogłoszenia w dniu 20 września 2017 r. w dziennikach o zasięgu ogólnopolskim ("Rzeczypospolita" oraz "Gazeta Wyborcza"), Skarżący nie zgłosili się w ustawowym terminie sześciu miesięcy, zawartym w art. 214b u.g.n., i który upłynął 20 marca 2018 r., jak też nie udowodnili w tym okresie ani w okresie kolejnych trzech miesięcy praw spadkowych po dawnych właścicielach nieruchomości. Zważywszy na argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej, zaakcentować trzeba znaczenie przepisów art. 214b u.g.n. przez odwołanie się do w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (publ. OTK-A 2016/66), w którym przepisy te przed wejściem w życie były przedmiotem oceny. TK nie dopatrzył się sprzeczności tego przepisu z konstytucją, akcentując potrzebę uporządkowania sytuacji prawnej nieruchomości, w stosunku do których w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, nierozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie można rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania. Trybunał wskazał, że termin sześciu miesięcy jest wystarczający do podjęcia ewentualnych działań przez osoby uprawnione, a umorzenie postępowania nie będzie naruszać praw stron, jeśli strona przez bardzo długi okres nie podejmuje działań w sprawie, a realne starania organu w celu ustalenia miejsca jej pobytu nie przyniosły skutku. .
Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenia faktyczne) oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (skuteczne nadanie pisma pocztą). W istocie zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych i oceny dowodów, które doprowadziły do wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego. Jak już wyjaśniono, postępowanie nadzwyczajne z art. 154 k.p.a. nie stanowi kolejnej instancji. Przyzwolenie na zmianę decyzji ostatecznej wyłącznie z powodu innego poglądu organu na sprawę, jest jedynie korektą wcześniejszej oceny, co powinno następować w zwykłym trybie instancyjnym, nie zaś nadzwyczajnym. Niezależnie od tego, wyjaśnić jednak trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie, pomimo że organy błędnie przyjęły ogólną niemożność uchylenia decyzji związanej w trybie art. 154 k.p.a., to skarżący, kwestionując prawidłowość umorzenia postępowania dekretowego na podstawie art. 214b u.g.n. z uwagi na wskazywane wady postępowania, które doprowadziły do wydania decyzji o umorzeniu, mieli do dyspozycji inne, dedykowane dla takich naruszeń tryby nadzwyczajne, a nie tryb z art. 154 k.p.a. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, a nie subiektywne przekonanie o niesprawiedliwości czy błędności decyzji.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.