I OSK 1957/24

I OSK 1957/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 180/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-03
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 9 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 180/23 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Starosty O. w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części zaskarżonej, to jest w punktach 2, 3, 5 i 6 i przekazuje sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od P. G. na rzecz Starosty O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lipca 2024 r IV SAB/Wa 180/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G. (Skarżący) na bezczynność Starosty O. (Starosta) w sprawie ustalenia odszkodowania umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty O. do rozpatrzenia wniosku P.G. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 178 m2, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], położoną przy ul. [...] w J. (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie pierwszym (pkt 2 sentencji wyroku), stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku), oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku), przyznał od Starosty na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych (punkt 5 sentencji wyroku), zasądził od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 6 sentencji wyroku).
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd Wojewódzki, stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Pismem z 22 lutego 2024 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 178 m2, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], położoną przy ul. [...] w J. zarzucając organowi obrazę przepisów postępowania, tj.:
1. art. 9 kpa, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw w zakresie wskazanym we wniosku oraz brak udzielenia wyjaśnień i wskazówek, które uchroniłyby go przed poniesieniem szkody z powodu nieznajomości prawa;
2. art. 12 kpa, poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 13 maja 1999 r. i załatwienia sprawy;
3. art. 35 § 1 i 36 § 1 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych oraz niepoinformowania o przyczynach niezałatwienia sprawy niezwłocznie.
Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:
- stwierdzenie bezczynności organu administracji oraz zobowiązanie go do dokonania czynności i rozpoznania istoty sprawy poprzez wydanie decyzji;
- nałożenie na organ administracji oraz osoby bezpośrednio odpowiedzialne za intencjonalne opóźnianie zakończenia postępowania wszystkich dopuszczalnych przez prawo kar i grzywien, w szczególności grzywny za niewykonanie wyroku sądu;
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto Skarżący wniósł o dołączenie akt postępowania w sprawie IV SA/Wa 1321/18.
W odpowiedzi na skargę Starosta podniósł, że jest ona bezzasadna, gdyż 28 lutego 2024 r. w sprawie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że:
W dniu 13 maja 1999 r. Skarżący wniósł o wypłatę należnego mu odszkodowania za wywłaszczenie opisanej na wstępie nieruchomości.
Wyrokiem z 29 maja 2017 r. w sprawie IV SAB/Wa 57/17, Sąd Wojewódzki. zobowiązał organ do rozpatrzenia powyższego wniosku w terminie dwóch miesięcy.
Decyzją z 21 grudnia 2017 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania, a na skutek odwołania strony, decyzją z 20 lutego 2018 r. Wojewoda Mazowiecki (Mazowiecki) utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z 6 listopada 2018 r. w sprawie IV SA/Wa 1321/18 Sąd Wojewódzki uchylił decyzję organu odwoławczego.
Decyzją z 5 marca 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W rezultacie Starosta zwrócił się do właściwego organu o nadesłanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku, a do Archiwum Państwowego o nadesłanie wskazanych dokumentów, zaś pismem z 23 sierpnia 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do 11 września 2019 r.
Decyzją z 13 września 2019 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia odszkodowania, a na skutek kolejnego odwołania strony Wojewoda decyzją z 30 lipca 2020 r. uchylił ją i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Po zwrocie akt, organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 15 czerwca 2021 r. i decyzją z 16 lipca 2021 r. po raz kolejny odmówił ustalenia odszkodowania. W wyniku odwołania Skarżącego, decyzją z 21 grudnia 2021 r. organ odwoławczy znów uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Akta zostały zwrócone do organu 9 lutego 2022 r.
Z kolei 12 października 2022 r. Skarżący wniósł ponaglenie, w efekcie którego 24 października 2022 r. Starosta wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2023 r. oraz zwrócił się do właściwego organu o nadesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wpłynął 27 października 2022 r. Natomiast 23 grudnia 2022 r. został sporządzony operat szacunkowy. W związku z pismem organu w trybie art. 10 § 1 kpa, Skarżący wniósł o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, który został uwzględniony i termin ten przedłużono do 27 kwietnia 2023 r. W efekcie, 7 maja 2023 r. Skarżący wniósł pismo zawierające m.in. zarzuty do operatu szacunkowego, na co organ odpowiedział pismem z 2 sierpnia 2023 r.
W dniu 26 lutego 2024 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
W piśmie z 28 lutego 2024 r. rzeczoznawca nadał klauzulę aktualizacyjną operatowi szacunkowemu z 23 grudnia 2022 r. Także 28 lutego 2024 r. Starosta wydał decyzję nr 10/2024 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 11.997 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w zasadniczej i przeważającej części skarga okazała się słuszna.
Sąd wskazał, że bezspornym jest, że decyzją z 28 lutego 2024 r., nr 10/2024, Starosta rozstrzygnął o wniosku Skarżącego, co czyni bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i obliguje do umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dlatego też w tym zakresie należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Oceniając zasadności skargi Sąd Wojewódzki odwołał się do stosownych regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.")., przywołując brzmienie art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.
Wskazując na powyższe regulacje Sąd zauważył, że na gruncie art. 149 p.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).
Następnie Sąd zauważył, że dla stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność lub przewlekłość została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.
Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem Skarżącego o ustalenie odszkodowania trwało w sumie prawie 25 lat. W tym czasie organ I instancji trzykrotnie wydawał decyzje, które były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania. Sprawą dwukrotnie zajmował się także Sąd Wojewódzki: najpierw w zakresie skargi na bezczynność organu, a następnie skargi na decyzję ostateczną o odmowie ustalenia odszkodowania.
Sąd wyjaśnił, że w konsekwencji na obecnym etapie nie można zarzucić organowi niewykonania wyroku z 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 57/17, bowiem po jego wydaniu organ wydał w sumie cztery decyzje (choć trzy pierwsze zostały później uchylone). Wpływa to również na niemożność orzeczenia na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Sąd przypomniał, że Skarżący wnioskował o "nałożenie na organ administracji oraz osoby bezpośrednio odpowiedzialne za intencjonalne opóźnianie zakończenia postępowania wszystkich dopuszczalnych przez prawo kar i grzywien, w szczególności grzywny za niewykonanie wyroku sądu (art. 154 § 1 p.p.s.a.)". Skoro jednak Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, to Sąd potraktował ten wniosek jako żądanie oparte na art. 149 § 2 p.p.s.a.
Sąd rozważył kwestię początkowej daty badania sprawy i uznał, że w jej okolicznościach istotny jest dzień 9 lutego 2022 r., tj. data zwrotu akt organowi I instancji po ostatnim uchyleniu jego decyzji. Nie oznacza to jednak, że bez znaczenia pozostają wszystkie okoliczności sprawy, czyli jej ogólny obraz przedstawiony w ustalonym stanie faktycznym.
Od chwili wpływu akt do organu I instancji po wydaniu przez Wojewodę decyzji z 29 grudnia 2021 r. organ nawet nie informował Skarżącego o przyczynach nierozpoznania jego wniosku, ani nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia. Nie uczynił tego mimo złożenia przez Skarżącego ponaglenia (12 października 2022 r.). Dopiero po ponad 23 latach zaczął podejmować pewne czynności: wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pozyskał dane z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przede wszystkim zasadniczy dowód w tego rodzaju postępowaniu, tj. operat szacunkowy. Wyznaczył też termin załatwienia sprawy, określając go na 31 stycznia 2023 r., którego jednak nie dotrzymał, nie stosując jednak ponownie art. 36 kpa. Do czasu wydania decyzji ten etap postępowania trwał więc nieco ponad 2 lata. W sumie zaś, postępowanie pierwszoinstancyjne trwało bez mała 25 lat.
Sąd dostrzegł, że Skarżący zarzucił organowi bezczynność, jednak z okoliczności sprawy wynikało w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że doszło w niej do przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż choć pierwotnie organ pozostawał bezczynny, to podjęcie czynności 24 października 2022 r. spowodowało, że bezczynność ta przekształciła się w przewlekłość. Zdaniem Sądu, nie ma to jednak wpływu na zasadność skargi, bowiem w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama: chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 i 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14). Sąd podkreślił, że w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że nawet zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej, a w takiej sytuacji objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. W obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażający na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2018 r., I OSK 16/17 i 18 września 2019 r., II OSK 1290/19). Inaczej rzecz ujmując, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017/7-8/69).
W ocenie Sądu, procedowanie organu pozostawało w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważało także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, zwłaszcza że z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter. Dotyczy to w szczególności okresu po wydaniu wyroków w sprawach IV SA/Wa 57/17 i IV SA/Wa 1321/18. Dlatego tym bardziej nie znajduje żadnego uzasadnienia długość trwania postępowania i sposób procedowania w nim.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji.
Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r. II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13).
Zasadniczo kontroli Sądu podlegał okres od 9 lutego 2022 r., tj. od dnia wpływu akt do organu po uchyleniu jego poprzedniej decyzji – do dnia wniesienia skargi (26 lutego 2024 r.) i w końcu załatwienia sprawy (28 lutego 2024 r.), ale jak już wyżej zaznaczono, nie bez znaczenia dla tej oceny pozostawał cały wcześniejszy okres i sposób postępowania przez Starostę.
Przedstawione wyżej zestawienie dat i faktów jasno wskazuje, iż organ nie tylko nie dotrzymał ustawowego terminu załatwienia sprawy, czego sam nie kwestionował, ale uparcie postępował wbrew jasnym i – co najważniejsze – wiążącym wytycznym przedstawionym w powołanych wyżej wyrokach Sądu Wojewódzkiego. Biorąc więc pod uwagę tak długość trwania postępowania, w tym znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz charakter innych popełnionych przez organ uchybień, w tym niezastosowanie się do obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. oraz przede wszystkim sumaryczny czas trwania postępowania i sposób procedowania w nim – nie ulega wątpliwości, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 3 wyroku.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., o co w istocie wnioskował Skarżący. Dlatego też należało orzec jak w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany m.in. wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji (bądź przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej, albo ich obydwu) organ nadal nie załatwi sprawy. Wobec wydania decyzji z 28 lutego 2024 r. przesłanka ta upadła. Ponadto, wobec alternatywy wyrażonej art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej – Sąd uznał za zasadne zastosowanie drugiego z tych środków. Uzasadnione to było w ocenie Sąd znaczną długością trwania postępowania i charakterem stwierdzonych wyżej uchybień.
Mimo więc braku wniosku Skarżącego, zdaniem Sądu, były podstawy do zastosowania regulacji z art. 149 § 2 p.p.s.a. w odniesieniu do przyznania sumy pieniężnej. Wprawdzie zasadniczy cel, jakim było wydanie decyzji został zrealizowany, więc Sąd uznał bezprzedmiotowość wymierzania organowi grzywny, ale przy tym zasadność zastosowania drugiego z tych środków, który w przeciwieństwie do grzywny choć w części będzie stanowił dla Skarżącego rekompensatę długości trwania postępowania i uchybień popełnionych przez organ.
Art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. (M. P. z 2022 r. poz. 175) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 7.155,48 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 71.554,80 zł, zaś połowa tej kwoty to 35.777,40 zł.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, zwłaszcza bardzo długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu, w sumie prawie 25 lat i aż 2 lata od uchylenia poprzedniej decyzji, w tym wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wskazane wyżej inne uchybienia, Sąd uznał, że właściwą kwotą będzie suma w wysokości 10.000 zł, która i tak sytuuje się poniżej 1/3 ustawowego zagrożenia. W związku z tym orzeczono jak w punkcie 5.
Starosta zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w części to jest w zakresie punktów 2, 3, 5 i 6 sentencji wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, przez uznanie bezczynności organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, która nie wypełniała warunków pozwalających na stwierdzenie wystąpienia kwalifikowanej formy przewlekłości;
art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wywiedzionej z tego przepisu normy, w szczególności naruszenie w sprawie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie było efektem celowych, niedbałych, czy lekkomyślnych działań organu oraz nie skutkowało zawinioną przez organ szkodą, czy krzywdą po stronie skarżącego, a przyznana kwota w żaden sposób nie przyczyni się do usprawnienia postępowania organu, czy zapobieżenia przypadkom przewlekłości w przyszłości, co doprowadziło do błędnych ocen w zakresie zasadności przyznania od organu dla skarżącego określonej sumy pieniężnej;
149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka w takiej wysokości, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz stanowi to wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, co nadto uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia, w sytuacji gdy WSA wskazał, iż badał okres od 9 lutego 2022 r., jednocześnie zarzucając Staroście, iż postępowanie administracyjne trwało prawie 25 lat oraz że dopiero po ponad 23 latach Starosta zaczął podejmować czynności.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Starosta wniósł na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000 Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, uzasadniające uchylenie wyroku w zaskarżonej części.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może zostać skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, oraz gdy w ramach przestawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także, gdy jest sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie jego kontroli instancyjnej, tj. gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji publicznej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, 25 lipca 2023 r. I OSK 105/20). Zaznaczyć przy tym należy, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy zgodnie z brzmieniem art. 174 ptt 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uznając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przyjął, że postępowanie w sprawie trwało w sumie prawie 25 lat. Następnie uznał, że jako datę początkową badania sprawy przyjąć należy 9 lutego 2022 r., to jest datę zwrotu akt organowi I instancji po ostatnim uchyleniu jego decyzji. Podkreślił, że nie oznacza to jednak, że bez znaczenia pozostają wszystkie okoliczności sprawy, czyli jej ogólny obraz przedstawiony w ustalonym stanie faktycznym (str. 6 uzasadnienia wyroku).
Następnie Sąd uznał, że do czasu wydania decyzji od przyjętej przezeń daty początkowej badania sprawy upłynęło nieco ponad dwa lata, w sumie zaś postępowanie pierwszoinstancyjne trwało bez mała 25 lat (str. 7 uzasadnienia wyroku).
Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że procesowanie organu pozostawało w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz wrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa a w konsekwencji, do uznania, że w sprawie zaistniała przewlekłość (str. 8 uzasadnienia wyroku). Dokonując oceny czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę okres od 9 lutego 2022 r. do dnia wniesienia skargi (26 lutego 2024 r.) i załatwienia sprawy (28 lutego 2024 r.), ale jak podkreślił, nie bez znaczenia dla oceny pozostawał cały wcześniejszy okres i sposób postępowania przez Starostę (str. 9 uzasadnienia wyroku).
Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej Sąd wyjaśnił, że wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu, w sumie prawie 25 lat i aż 2 lata od uchylenia poprzedniej decyzji.
Sąd Wojewódzki uznał również, że w sprawie nie można zarzucić organowi niewykonania wyroku z 29 maja 2017 r. IV SAB/Wa 57/17 bowiem po jego wydaniu organ wydał w sumie cztery decyzje.
Sąd kasacyjny wskazuje w pierwszej kolejności na niekonsekwencję stanowiska Sądu pierwszej instancji : z uzasadnienia wynika, że badaniu podlegał okres od 9 lutego 2022 r., jednak uzasadniając przyjęty charakter przewlekłości oraz wysokość sumy pieniężnej Sąd Wojewódzki podkreślał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji trwało przeszło 25 lat.
Sąd uznając, że organowi nie można zarzucić naruszenia wyroku z 29 maja 2017 r. IV SAB/Wa 57/17 (którego treść znana jest Sądowi kasacyjnemu z urzędu) pominął fakt, że wyrok ten wydany został po rozpoznaniu skargi Skarżącego na bezczynność Burmistrza Miasta Józefów (Burmistrz) w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Skarżącego z dnia 13 maja 1999 r. o wypłatę odszkodowania. Zatem organem, którego bezczynność była przedmiotem skargi w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 29 maja 2017 r. IV SAB/wa 57/17 nie był Starosta ale Burmistrz. To Burmistrz, a nie Starosta od 13 maja 1999 r. do daty wydania wyroku z 29 maja 2017 r. nie rozpoznał wniosku Skarżącego o wypłatę odszkodowania.
W konsekwencji, w wyroku z 29 maja 2017 r. Sąd Wojewódzki zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z 13 maja 1999 r. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie części działki ew. nr 67 z obrębu 5 w Józefowie, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi, pismem z 28 września 2017 r. Burmistrz przekazał Staroście jako organowi właściwemu do rozpoznania sprawy wniosek Skarżącego z 13 maja 1999 r. Starosta pismo to wraz z aktami sprawy otrzymał 2 października 2017 r.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje zatem, że nie poddaje się on kontroli instancyjnej, co skutkuje koniecznością jego uchylenia. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika bowiem, z jakiego powodu uznał, że okres poprzedzający otrzymanie przez Starostę akt sprawy, to jest okres od 13 maja 1999 r. do 2 października 2017 r. uznaje za mający znaczenie dla ustalenia czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jaki charakter miała ta przewlekłość oraz z jakiego powodu okres ten ma wpływ na ustalenie wysokości sumy pieniężnej przyznanej Skarżącemu od Starosty.
Uznanie za zasadną skargi kasacyjnej, opartej na art. 141 § 4 p.p.s.a., czyni zbędnym na tym etapie sprawy wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów kasacyjnych.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej części oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania w tym zakresie,
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien po raz kolejny skargę rozpoznać w zakresie w jakim uchylony został wyrok, to jest w zakresie ustalenia, czy Starosta dopuścił się bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania (Skarżący wnosił o ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd Wojewódzki przyjął, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania). W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń Sąd rozważy charakter ewentualnej bezczynności (lub przewlekłości) oraz przeanalizuje czy zachodzą podstawy do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej a następnie rozstrzygnie o kosztach postępowania.
Od zasądzenia od Skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie Starosta– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.