I OSK 1915/23

I OSK 1915/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Po 805/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-03-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 805/22 w sprawie ze skargi D. B., M. R. i P. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr SN-III.7515.1.5.2022.10 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D. B., M. R. i P. B. (solidarnie) na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 marca 2023 r. I SA/Po 805/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B., M. R. i P. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 26 sierpnia 2022 r. nr SN-III.7515.1.5.2022.10, w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:
1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z 9 lutego 2022 r. nr GN.6821.1.28.2015;
2. zasądził koszty postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Starosta Poznański decyzją z 9 lutego 2022 r. odmówił M. R., D. B. i P.i B. (wnioskodawcy) zwrotu nieruchomości położonej w Poznaniu, stanowiącej działkę nr [...], z arkusza mapy [...], obręb W., dla której Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...], z wpisem prawa własności na rzecz Miasta Poznania. W uzasadnieniu wskazał, że w 1968 r. działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w Poznaniu na cel użyteczności publicznej - budowę ulicy Ś. w P., obecnie - ul. K. Nieruchomość stanowiąca własność Miasta P., oznaczona jako działka nr [...], znajduje się w liniach granicznych ul. K. oraz stanowi drogę publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm. - dalej: "u.d.p."). Organ I instancji powołał się na art. 2a u.d.p. oraz orzeczenia sądów administracyjnych, wskazując, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem stanowi część drogi publicznej.
W wyniku rozpoznania odwołania stron Wojewoda Wielkopolski decyzją z 26 sierpnia 2022 r. uchylił decyzję Starosty Poznańskiego z 9 lutego 2022 r. i odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z 31 października 1968 r. (dalej: decyzja z 1968 r.), Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania (Urząd Spraw Wewnętrznych) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. Ś., zapisanej w KW nr [...] jako własność M. B., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 3.907 m2, w celu realizacji budowy ul. Ś. w P.. Ówczesna właścicielka nieruchomości zmarła 21 kwietnia 1969 r. Wnioskodawcy są potomkami M. B., jednak nie dziedziczyli bezpośrednio po zmarłej, a po spadkobiercach jej spadkobierców. Rozpatrując zarzut nieważności decyzji organu I instancji, Wojewoda stwierdził, że pierwszeństwo przed trybem nieważnościowym ma tryb odwoławczy, wobec czego rozpoznano odwołanie. Wyjaśniono, że sprawa nie została skierowana do ponownego rozpatrzenia, ponieważ spadkobiercy E. B., czyli jego synowie D. B. oraz P. B., brali udział w postępowaniu przed organem I instancji, zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu Stron, że część nieruchomości po stronie zachodniej zagospodarowana jest przez osoby trzecie na prywatny parking (co oznaczałoby, że całość nieruchomości nie stanowi drogi publicznej), zauważono, że działka nr [...] była przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia 9 września 1966 r., pod ulicę wzdłuż średnicy kolejowej od strony północnej, a szerokość ulicy w liniach rozgraniczających została ustalona na [...] m. Po nałożeniu w Portalu Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Poznania (dalej jako: "SIP") w konfiguracji domyślnej map warstwy tematycznej pt. "Urbanistyka i architektura" oraz "Planu ogólnego z 1966 r." oraz zmierzeniu szerokości dzisiejszej ul. M. na obszarze wywłaszczonym, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że otrzymane w przybliżeniu 45 m mieści się w parametrach szerokości ul. Ś. planowanej w 1966 r. Wyjaśniono, że zgodnie z dziennikiem budowy ul. Ś., budowa trwała od 1972 r. do 1976 r. oraz że z "fotoplanu Poznania 1995" znajdującego się we wspomnianym portalu wynika, że sporny fragment działki nr [...] w 1995 r. stanowił obszar zieleni. W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał, że jeszcze w 1995 r. teren o szerokości ok. 2 m nie stanowił prywatnego parkingu, który powstał po 1995 r., co nie przesądza o tym, że cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi nie został zrealizowany wcześniej. Zdaniem Wojewody, zieleń w obrębie ulic pełni funkcje izolacyjne i dokonanie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie było możliwe z uwagi na treść art. 2a u.d.p. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia, czy dana infrastruktura, urządzenie czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego.
Wojewoda wskazał, że nie ma sporu co do tego, że ul. K. jest drogą publiczną o kategorii drogi powiatowej. Powołał się na pismo Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z 4 lipca 2022 r., z którego wynika, że działka nr [...] znajduje się w całości w liniach granicznych drogi publicznej ul. K., która to na odcinku od ul. K. do ul. A. stanowi drogę publiczną kategorii powiatowej o numerze drogi [...]. Zwrócił również uwagę, że nieruchomość w części czasowo była wykorzystywana jako prywatny parking, ale obecnie parking ten zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z 4 lipca 2022 r. ma charakter publiczny. W powyższym piśmie wyjaśniono, że parking w trakcie realizacji umowy dzierżawy stanowił pas drogowy drogi publicznej, dlatego też zgodnie z zaleceniami Prokuratury Rejonowej Poznań-Stare Miasto w Poznaniu po wygaśnięciu umowy z 31 stycznia 2021 r. stał się ogólnodostępnym parkingiem i stanowi ogólnodostępne miejsca postojowe. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ w latach 70. XX wieku powstała na terenie działki nr [...] ul. Ś.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:
1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. ; dalej u.g.n.) przez:
a) bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości (lub jej części) nie jest dopuszczalny pomimo wystąpienia przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. koniecznych do uznania nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia:
bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości (lub jej części) nie jest możliwy, gdyż nieruchomość w całości została zajęta pod drogę publiczną, w sytuacji, w której przynajmniej część nieruchomości w jej zachodniej części nie została zagospodarowana na drogę publiczną;
2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez:
niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie ustalenie przez organ, czy cała nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia, sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym;
wybiórcze, powierzchowne i subiektywne podejście do zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, uznaniem całej nieruchomości za drogę publiczną i wydaniem błędnego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.
Pełnomocnik uczestnika postępowania, Miasta Poznania - wniósł o oddalenie skargi.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 marca 2023 r. I SA/Po 805/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że działka o nr ew. [...] co do zasady została przeznaczona na cel publiczny - budowę drogi. Skarżący ujawnili jednak, że zachodnia część tejże działki nie została przeznaczona na cel publiczny, bowiem od lat część działki (o szerokości ok. 2 m) stanowi parking prywatny. Organy obu instancji uznały, że przeznaczenie części nieruchomości na funkcjonowanie parkingu wpisuje się w cel publiczny, gdyż, jak stwierdzono, parking jest jednym z elementów konstytuujących drogę, w myśl definicji drogi z art. 4 pkt 2 u.d.p. Skarżący konsekwentnie nie zgadzają się z tym poglądem.
Skoro decyzja wywłaszczeniowa zapadła w dniu 31 października 1968 r., to uwzględniając art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., należy mieć na względzie, że prace związane z budową ul. Ś. (obecnie ul. K.) w Poznaniu rozpoczęły się jeszcze przed upływem 7 lat, gdyż jak wskazał Wojewoda, prace trwały w latach 1972-1976. Następnie analizy wymaga, czy po upływie 10 lat, a więc, czy w 1979 r. został ostatecznie osiągnięty cel wywłaszczenia. Rolą organów administracji publicznej było zatem ustalenie, czy u schyłku roku 1979 została ostatecznie zrealizowana inwestycja drogowa (budowa drogi publicznej - obecnie ul. K. w Poznaniu) i czy cała działka [...] została zagospodarowania na cele drogowe. Spójnik alternatywy rozłącznej "albo" nie może prowadzić do takiej sytuacji, w której za zbędną działkę nie zostanie uznana taka, na której rozpoczęły się prace związane z celem wywłaszczenia, ale nie doprowadziły one ostatecznie do jego realizacji. Nadzwyczajność instytucji wywłaszczenia zmusza organy władzy publicznej do ścisłego przestrzegania zasad wywłaszczania w kontekście realizacji celu publicznego.
W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że plan ogólny miasta Poznania z 1966 r. stanowił o przeznaczeniu działki [...] na cele drogowe. Organ odwoławczy podniósł, że z analizy tego planu, dostępnego w SIP, wynika jasno, iż szerokość ulicy w liniach rozgraniczających została ustalona na [...] m, a otrzymane w przybliżeniu 45 m mieści się w parametrach szerokości ul. Ś., planowanej w 1966 r. Z planu ogólnego miasta Poznania z 1966 r., dostępnego w SIP wynika, że działka o nr ew. [...] została objęta dwoma, odmiennymi funkcjonalnie, obszarami zagospodarowania. Według planu zdecydowana część nieruchomości, to działka drogowa oznaczona symbolem B87KNII (kolor żółty), co potwierdza pogląd załączony przez Wojewodę. Drugi obszar, który obejmuje sporną, znacznie mniejszą, część działki, został przeznaczony na inny cel - 017KN (kolor zielony). Z powyższego wynika zatem, że zamysłem organu ustawiającego plan ogólny, było zróżnicowanie przeznaczenia tejże działki, a różnice te widać wyraźnie w SIP.
Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracji publicznej powinno doprowadzić do odpowiedzi na pytanie, dotyczące stanu, jaki miał miejsce w roku 1979. Jeżeli ostatecznie nie zrealizowano celu publicznego, należałoby uznać, że działka, ewentualnie jej sporna część, jest zbędna. Tymczasem organom obu instancji nie udało się jednoznacznie ustalić, czy w 1979 r. cel wywłaszczeniowy na zachodniej części działki o nr ew. [...] został osiągnięty. Z tego też względu uznać należy, że nadal istnieją wątpliwości w zakresie zbędności działki. Sąd I instancji podzielił co do zasady stanowisko, że organy nie mogą orzec zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została przeznaczona na zamierzony cel, ale w dniu orzekania o zwrocie, stanowi drogę publiczną. Wątpliwości Sądu budzi jednak brak dostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i rzetelnej refleksji organów obu instancji co do parkingu prywatnego prowadzonego po 1995 r. na części wywłaszczonej nieruchomości w kontekście realizacji celu publicznego. Bez wyjaśnienia, jaki był stan rzeczy w 1979 r. nie można kategorycznie orzec, czy działka była już wówczas zbędna. Wobec powyższego Sąd pod rozwagę poddaje zwrócenie się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w celu pozyskania dodatkowych materiałów, np. zdjęć lotniczych z okresu, który byłby miarodajny dla oceny spełnienia przeznaczenia wywłaszczeniowego.
Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę na nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej wykładni definicji drogi. Zdaniem Wojewody sporny parking był i jest elementem infrastruktury drogowej. Tymczasem stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zdaniem organu odwoławczego parking mieści się w powyższej definicji drogi i służy do obsługi ruchu obecnie ul. K. w Poznaniu. Sąd I instancji uznał wykładnię dokonaną przez organ odwoławczy za rozszerzającą i w konsekwencji błędną. Wskazanie funkcji postojowej w odniesieniu do definicji drogi z art. 4 pkt 2 u.d.p. odnosi się do miejsc postojowych - tzw. "zatoczek", jakie tworzy się między samą jezdnią a chodnikiem. W tym zakresie, takie miejsca postojowe istotnie regulują dynamikę ruchu drogowego, czego nie można odnieść do parkowania na ogrodzonej działce, z której dostęp do drogi publicznej nie jest nieskrępowany, np. gdy wymusza się przejazd przez bramę po uregulowaniu opłaty za postój. Z załączonych do akt sprawy materiałów i bazy SIP wynika bowiem, że część zachodnia działki o nr ew. [...] została urządzona w następujący sposób: powstało ogrodzenie z siatki, brama wjazdowa, a także obiekt budowlany przy wjeździe na działkę (dawniej punkt poboru opłat). Powyższe wskazuje na zorganizowany sposób urządzenia nieruchomości, a nie rzekomą ogólnodostępność. Nie sposób przyjąć, że parking ten jest przeznaczony do obsługi ruchu ul. K. w Poznaniu, kiedy dostępność tego parkingu jest potencjalnie ograniczona, istnieniem zamykanej bramy.
Organy obu instancji całkowicie pominęły, że ustawodawca w art. 8 ust. 1 u.d.p. wyraźnie odróżnił drogę od parkingu, jako samodzielne formy szeroko rozumianej infrastruktury drogowej.
Twierdzenia Wojewody, że po wybudowaniu ul. K., część zachodnia działki nr ew. [...] stanowiła zieleń, jako pas buforowy oddzielający od innych węzłów komunikacyjnych, nie znajduje potwierdzenia w dostępnej bazie SIP, co jest faktem powszechnie znanym. Wbrew powyższym wywodom, na zachód od ul. K., w 1995 r. istniały tylko wały oddzielające ową ulicę od pasa ziemi (nasypu), na którym kładziono podkłady pod przyszłe tory tramwajowe. Nie znajdował się tam węzeł komunikacyjny - obecnie jest to Trasa Poznańskiego Szybkiego Tramwaju. W aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów, aby obronić tezę, że zieleń, której zresztą nie widać na mapach, oddzielała cokolwiek i wprowadziła harmonię w ruchu drogowym przy ul. K. w Poznaniu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 marca 2023 r. I SA/Po 805/22, wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.:
a) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę Poznańskiego oraz Wojewodę Wielkopolskiego i uznanie, że działka nr [...] była przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Nr 33/283/66 z dnia 9 września 1966 r. (Dz.Urz. R.N. m. Poznania Nr 11 poz. 80) pod drogę - pod ulicę wzdłuż średnicy kolejowej od strony północnej symbol B87KNII oraz w spornej, znacznie mniejszej części "na inny cel - 017 KN (kolor zielony)", czyli była terenem o różnych funkcjach,
b) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę Poznańskiego i Wojewodę Wielkopolskiego oraz uznanie, że istnieją wątpliwości co do realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ organy administracji nie zgromadziły w sposób dostateczny materiału dowodowego w zakresie zagospodarowania nieruchomości w 1979 r., czyli nie pozyskały zdjęć lotniczych z okresu od wywłaszczenia do 1979 r.,
c) poprzez uznanie, że organy administracji nie przeprowadziły rzetelnej refleksji co do prywatnego parkingu prowadzonego po 1995 r. na części wywłaszczonej nieruchomości - nie pozyskały umowy dzierżawy oraz zaleceń Prokuratury Poznań- Stare Miasto w Poznaniu w zakresie likwidacji parkingu;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a., w postaci sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego jego wymogom;
II. prawa materialnego:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. polegające na przyjęciu że w sprawie, w której wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w 1968 r., czyli zanim wprowadzono w u.g.n. terminy realizacji celu publicznego, należy stosować termin 7 albo 10 letni do oceny realizacji celu wywłaszczenia, co sprawiło że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony wymagał od organów, aby oceniły realizację celu wywłaszczenia badając zagospodarowanie terenu w 1979 r.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 131 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693) w brzmieniu nieobowiązującym na dzień orzekania przez Wojewodę Wielkopolskiego, co spowodowało że Sąd I instancji dokonał oceny legalności decyzji organów administracji w oparciu o stan prawny, który nie obowiązywał na dzień orzekania przez organy administracji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 u.d.p. poprzez błędną wykładnię pojęć "droga" oraz "parking" polegającą na przyjęciu, że w granicy drogi publicznej nie może zostać usytuowany parking, co doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że parking znajdujący się na działce nr [...] nie jest położony w granicach drogi publicznej i może zostać zwrócony;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 u.g.n. w zw. z 136 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie zastosowania art. 2 a ust. 2 u.d.p. i przyjęcie, że droga publiczna może zostać zwrócona, podczas gdy drogi powiatowe stanowić mogą jedynie własność samorządu powiatowego, co oznacza że nie mogą zostać zwrócone osobom trzecim.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R., D.B. i P. B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie, a decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy są zarzuty materialne.
Po pierwsze, za zasadny należy uznać pierwszy zarzut (dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w zakresie planistycznego przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i doszedł do nieprawdziwego wniosku, że była ona w rzeczywistości przeznaczona pod tereny zróżnicowane funkcjonalnie, czyli oznaczone symbolami B87KNII oraz 0-17KN, podczas gdy była przeznaczona wyłącznie pod drogę wzdłuż średnicy kolejowej. Wynika to wprost z pisma Urzędu Miasta Poznania Wydziału Architektury i Urbanistyki z 13 listopada 2015 r. Ponadto, w sytuacji, gdy decyzja z 1968 r. wprost wskazywała cel wywłaszczenia jako "budowę ul. Ś. w Poznaniu" (str. 2 decyzji), to dla realizacji celu wywłaszczenia (jako przesłanki zwrotu) ustalenia planistyczne z 1966 r. mają drugorzędne znaczenie. Miałyby one znaczenie gdyby chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co nie jest przedmiotem tej sprawy. Po wtóre, jeśli z obecnego sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]) wynika, że stanowi ona element drogi publicznej, to niezależnie od tego, jak wyglądała realizacja celu wywłaszczenia w przeszłości, zwrot takiej nieruchomości nie jest możliwy, o czym wspominały organy i będzie jeszcze o tym dalej mowa.
W tym miejscu, ale jedynie marginalnie, odnieść należy się jeszcze do zaleceń Sądu I instancji, aby ustalać stan realizacji celu wywłaszczenia na 1979 r., co miałoby wynikać z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przypomnieć jednak należy, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11, uznany został za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ewentualne ustalenia, co do realizacji celu wywłaszczenia, w okolicznościach tej sprawy, mogłyby więc dotyczyć daty 22 września 2004 r., a nie 1979 r. Sąd I instancji wspomniany wyrok TK dostrzegł, ale wyciągnął z niego niewłaściwe wnioski, co czyni usprawiedliwionymi zarzuty ujęte w pkt I.1.b) i pkt II.1. skargi kasacyjnej.
Jak już wspomniano wcześniej, najistotniejsze jest jednak to, czy działka nr [...] w całości stanowi obecnie element drogi publicznej. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z 4 lipca 2022 r. wynika, że "działka nr [...] znajduje się w całości w liniach granicznych drogi publicznej, ul. K." W orzecznictwie podnosi się natomiast, że "Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu" (wyrok NSA z 22.03.2018 r. I OSK 1151/16, LEX nr 2495281). "Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricto w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p." (wyrok NSA z 15.11.2024 r. I OSK 1660/21, LEX nr 3833425).
Z zestawienia definicji pasa drogowego i drogi zawartych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. wynika m.in., że elementy składające się na drogę muszą być usytuowane w pasie drogowym i przeznaczone do ruchu lub postoju pojazdów, a pas drogowy wydzielony jest liniami rozgraniczającymi. Zatem jeśli parking, czyli miejsce przeznaczone do postoju pojazdów, znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej, to stanowi element drogi publicznej. Sąd I instancji odwołując się do art. 8 ust. 1 u.d.p. pominął, że mowa tam jest o parkingach niezlokalizowanych w pasie dróg publicznych. Jeśli zaś chodzi o komercyjne wykorzystywanie części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, to "Przepisy u.d.p. dopuszczają możliwość oddania w najem, dzierżawę albo użyczenie nieruchomości leżących w pasie drogowym, w tym także w celu wykonywania działalności gospodarczej (art. 22 ust. 2 i 2a u.d.p.). Prawidłowość podjęcia tego rodzaju działań obciąża zarządcę drogi, natomiast ich podjęcie nie powoduje utraty przez pas drogowy dotychczasowego statusu prawnego, w szczególności nie anuluje wyłączenia tegoż terenu na podstawie art. 2a u.d.p. z powszechnego obrotu prawnego (reges extra commercium)" (wyrok NSA z 2.03.2023 r. I OSK 3347/19, LEX nr 3581227). Jak wynika z akt sprawy, dopuszczalność komercyjnego wykorzystania miejsc parkingowych zweryfikował już prokurator, co i tak nie przekłada się na możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powszechne jest bowiem stanowisko, że "Zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii" (wyrok NSA z 29.09.2021 r. I OSK 4444/18, LEX nr 3246989).
Tak więc również zarzuty odnoszące się do art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 u.d.p. okazały się zasadne.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.