I OSK 1907/24

I OSK 1907/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 205/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1, art. 17b ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 208
art. 6 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/24 w sprawie ze skargi D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 grudnia 2023 r., znak SKO.ZR.4111.969.3672.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/24, oddalił skargę D.R., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 29 grudnia 2023 r., nr SKO.ZR.4111.969.3672.2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca D.R. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego wobec posiadania przez skarżącą ziemi rolnej i rolniczego ubezpieczenia społecznego, podczas gdy fakty te pozostają bez znaczenia przy ocenie zaprzestania przez opiekuna prowadzenia lub pracy w gospodarstwie rolnym.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie w sprawie, to jest:
1. art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, rozważenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty w ramach podstawy z pkt 2 tego przepisu. Zauważenia jednak wymaga, że w analizowanej sprawie podnoszone wadliwości w zakresie naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane ze wskazywanym naruszeniem prawa materialnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich łącznie.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w gospodarstwie rolnym w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zaakceptowane przez Sąd I instancji decyzje organów obu instancji miały swoje oparcie w art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17b ust. 1 u.ś.r. Organy administracji i Sąd I instancji, oceniając zasadność żądania strony stwierdziły bowiem, że w sprawie nie zaistniał - konieczny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą współistnieć w danym stanie faktycznym, by wnioskującemu mogło zostać przyznane świadczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dotyczące uwarunkowań podmiotowych. Jest bowiem córką podopiecznej, obciążoną w związku z tym wobec niej obowiązkiem alimentacyjnym. Matka skarżącej legitymuje się stosownym orzeczeniem lekarza orzecznika dokumentującym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia 7 grudnia 2016 r. W kwestii przesłanek przedmiotowych za uznaniem wypełnienia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. przemawia udokumentowany orzeczeniem o niepełnosprawności - stan zdrowia podopiecznej, który bez wątpienia wymaga ciągłego nadzoru, wsparcia i pomocy osoby trzeciej, a więc sprawowania nad nią stałej i długotrwałej opieki. Pomoc taką świadczy córka. Kwestią sporną w sprawie jest zaś rezygnacja skarżącej z aktywności zarobkowej, a w szczególności - zadeklarowane oświadczeniem z dnia 31 maja 2023 r. - zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 24 maja 2023 r.
Uregulowanie przez ustawodawcę kwestii nabywania przez rolników, małżonków rolników i domowników rolników prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter odrębny od objętych dyspozycją art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, związanego z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz niepodejmowaniem zatrudnienia lub pracy zarobkowej (zdefiniowanego w art. 3 pkt 22 u.ś.r.). Nastąpiło ono mianowicie poprzez dodanie z dniem 15 maja 2014 r. - na mocy art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) - art. 17b u.ś.r. Stosownie do tego przepisu w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec wymienionych w art. 17b u.ś.r. podmiotów jest zatem zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, bądź zaprzestanie pracy w takim gospodarstwie - na rzecz wykonywania czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego objętego opieką. Wymogu z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie spełnia rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo.
Przed wejściem w życie art. 17b u.ś.r., problem ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy wnioskodawców był w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oceniany w sposób niejednorodny. Część sądów wskazywała, że brzmienie art. 17 u.ś.r., zgodnie z którym do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego konieczna jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, implikuje brak prawa rolnika do ww. świadczenia, inne zaś składy orzekające opowiadały się za zrównaniem rolników w tym zakresie z innymi osobami ubiegającymi się o przyznanie świadczenia. Kres opisanej powyżej rozbieżności w orzecznictwie położyła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), której teza wprowadziła zasadę, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do "prowadzenia gospodarstwa rolnego" przyjął przy tym, że sformułowanie to oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych, zwykłych wiążących się z tym czynności, jak i zarządzaniem gospodarstwem - na co zasadnie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zaprzestanie przez rolnika prowadzenia gospodarstwa rolnego - o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - nie polega jedynie na wyrażeniu deklaracji w tym zakresie, czy na faktycznym zaniechaniu wykonywania konkretnych i ukierunkowanych na czerpanie zysku, czynności (prac gospodarskich, jak: osobista uprawa, zakup nawozów, czy środków ochrony roślin, etc.). Dla skuteczności oświadczenia z art. 17b u.ś.r. i przyznania mu mocy dowodowej w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest bowiem przedsięwzięcie skonkretyzowanych kroków prawnych, zintegrowanych ze statusem rolnika i niezbędnych dla uznania, że realnie - w sposób możliwy do udokumentowania - rolnik ten dokonał zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego (wyrok NSA z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 1288/24, CBOSA). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przykładem takich działań prawnych jest rezygnacja z podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, które wiąże się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
W analizowanej sprawie art. 17b u.ś.r. ma zastosowanie - rzutując tym samym na materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że ciężar dowodu wykazania zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej nałożony został na osobę wnioskodawcy (rolnika). Oświadczenie, o którym mowa w art. 17b u.ś.r. stanowi bowiem dowód na okoliczność rezygnacji z opisywanej formy aktywności, podlegający w postępowaniu administracyjnym ocenie na zasadach ogólnych kpa. W sytuacji zaś, gdy w aktach sprawy odnaleźć można dokumenty, wskazujące na wątpliwość wobec twierdzeń strony - co miało miejsce w analizowanej sprawie - zadaniem organu administracji, prowadzącego postępowanie dowodowe, jest dokonanie ustaleń jednoznacznie takie rozbieżności wyjaśniających.
W oświadczeniu z dnia 18 września 2023 r. skarżąca podała, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni całkowitej 3,1568 ha fizycznych, co stanowi 1,5618 ha przeliczeniowych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się świadectwo pracy skarżącej, z którego wynika, że pozostawała ona w zatrudnieniu w ramach stosunku pracy w okresie od dnia 3 kwietnia 1998 r. do dnia 18 sierpnia 2014 r. W oświadczeniu z dnia 18 września 2023 r. (karta 18 akt administracyjnych organu I instancji) skarżąca wskazała, że ma udokumentowane 25 lat zatrudnienia, a choroba zmusiła ją by na ten okres, to jest od dnia 9 listopada 2017 r. do dnia 18 maja 2023 r. zrezygnowała z pracy i w tym okresie przebywała na rencie. Z dniem 18 maja 2023 r. stan zdrowia się poprawił i została uznana za zdolną do pracy. Musiała rozwiązać umowę dzierżawy gospodarstwa w dniu 23 maja 2023 r. celem posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. W aktach administracyjnych organu I instancji (karta 7) znajduje wypis z orzeczenia Komisji Lekarskiej Kasy z dnia 18 maja 2023 r., z którego wynika, iż skarżąca nie została uznana za całkowicie niedolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Na kartach 10 i 11 tych akt znajdują się potwierdzone jako zgodne z oryginałem rozwiązania umów dzierżawy (zawartych w dniu 17 października 2021 r. z siostrą skarżącej) wskazanych w tym dokumencie działek z dniem 23 maja 2023 r., zaś na karcie 24 pismo z KRUS Placówki Terenowej w Radomiu, z którego wynika, iż skarżąca od lutego 2023 r. nie pobiera świadczenia rentowego. Do odwołania skarżąca dołączyła zaś decyzję Prezesa KRUS z dnia 12 czerwca 2023 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 23 maja 2023 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż skarżąca została objęta ubezpieczeniem społecznych rolników z mocy ustawy z uwagi na fakt rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej na gruntach stanowiących powyżej 1 ha przeliczeniowego oraz niepodleganiu innemu ubezpieczeniu społecznemu. Z powyższych okoliczności wynika, iż skarżąca mimo powoływania się na wieloletnie zatrudnienie poza rolnictwem, w okresie choroby korzystała ze świadczeń przysługujących rolnikom, którzy z powodu choroby są niezdolni do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 u.ś.r.). Po utracie renty z powodu nie uznania przez Komisję Lekarską KRUS za całkowicie niedolną do pracy w gospodarstwie rolnym skarżąca rozwiązała umowę dzierżawy, jak twierdzi, aby korzystać z ubezpieczenia zdrowotnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjęły orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji, że okoliczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego należy ocenić w kontekście ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2023 r. poz. 208 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku - rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny - jeżeli nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika, iż pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca ma terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą podlega z mocy ustawy ubezpieczeniom społecznemu rolników. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnik jest obowiązany, nie czekając na wezwanie, w ciągu 14 dni zgłaszać Kasie osoby podlegające ubezpieczeniu w jego gospodarstwie oraz informować Kasę o okolicznościach mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu i o zmianach tych okoliczności. Z powyższego wynika, iż złożone przez skarżącą oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym wynikającym z decyzji Prezesa KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej. Jednym z takich działań prawnych jest rezygnacja z podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, które wiąże się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
W tych okolicznościach prawidłowo uznano, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, zatem warunek przewidziany w art. 17b u.ś.r. nie został spełniony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.