I OSK 1877/24

I OSK 1877/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 943/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 19 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 132 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 943/24 w sprawie ze sprzeciwów M. K. i Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 943/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciwy M. K. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2024 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Ostateczną decyzją z dnia 19 maja 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w Warszawie, w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której współwłaścicielką w udziale 1/4 była m.in. skarżąca M. K. Aktualnie jej właścicielem jest Województwo Mazowieckie. W wyniku podziału tej nieruchomości wydzielona została m.in. działka ewidencyjna o nr [...] o pow. [...]m2, przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...].
Pozostali współwłaściciele nieruchomości, tj. T. i J. K. pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. oraz K. i M. M. pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. zwrócili się o wypłatę na ich rzecz za ww. działkę ew. nr [...] - odszkodowania. W sprawie tej odszkodowanie, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 20 maja 2016 r., którego aktualność została potwierdzona w dniu 19 czerwca 2017 r. ustalone zostało i przyznane decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 września 2017 r. w łącznej wysokości w kwocie 267.924 zł, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 maja 2018 r. Decyzja ta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 została uchylona z uwagi na to, że Prezydent m.st. Warszawy nie przeprowadził z poprzednimi właścicielami stosownych uzgodnień, jak również do wypłacenia odszkodowania zobowiązany został inny podmiot. Sąd wyjaśnił, że spór dotyczył wyłącznie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzednich właścicieli. Organy uznały, powołując się na przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. odsyłający do reguł określonych w art. 128 i następnych u.g.n., że odszkodowanie winno być wypłacone przez Zarząd Województwa Mazowieckiego, albowiem działka gruntu przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego, tj. Województwa Mazowieckiego. Natomiast zdaniem Sądu, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 111/12 to Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym do uzgodnienia wysokości odszkodowania z poprzednimi właścicielami, a w przypadku braku porozumienia, do wypłaty tego odszkodowania.
Starosta Wołomiński decyzją z dnia 20 września 2023 r. w pkt 1) ustalił odszkodowanie w wysokości 448.813 zł; w pkt 2) przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie na rzecz M. K. w kwocie 112.203,25 zł (za 1/4 udziału w ww. nieruchomości); w pkt 3) zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wypłaty ustalonego w punkcie 2 odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa.
Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 13 marca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za zasadne zarzuty dotyczące wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Pomimo, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny.
Ponadto organ podzielił stanowisko odwołującego, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 wydany w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość za udział 3/4 części na wniosek współwłaścicieli nieruchomości w udziale 3/4 części nie jest wiążący w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz M. K. za udział 1/4 części w niniejszej nieruchomości. Wniosek o ustalenie odszkodowania na rzecz M. K. został złożony już po wydaniu ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., nie można zatem mówić o tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym związaniu organu niniejszym wyrokiem w przedmiotowej sprawie. Niemniej jednak organ związany będzie powyższym wyrokiem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości za udział 3/4 części z uwagi na treść art. 8 § 2 K.p.a.
W ocenie organu odwoławczego okoliczność wypłaty odszkodowania za udział w prawie własności w wysokości 3/4 części przez Województwo Mazowieckie nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia odszkodowania za udział 1/4 części. Kwestia ewentualnych przyszłych rozliczeń pomiędzy Województwem Mazowieckim a Miastem Stołecznym Warszawa, w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykracza poza ramy postępowania administracyjnego z wniosku o ustalenie odszkodowania.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że pomimo niejednolitego orzecznictwa sądowego w kwestii wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą pod budowę bądź rozbudowę drogi wojewódzkiej położonej na terenie miasta na prawach powiatu, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał Miasto Stołeczne Warszawa – Prezydenta m.st. Warszawy jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w udziale 1/4.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła M. K., zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 2 zd. pierwsze w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż w jej ocenie Wojewoda bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i skutkiem tego wydał decyzję kasacyjną mając zastrzeżenia do operaty szacunkowego i bezpodstawnym przyjęciu, że nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania uzupełniającego w sytuacji, kiedy Wojewoda mógł i powinien takie postępowanie przeprowadzić;
2) art. 138 § 2 zd. pierwsze K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe zastosowanie i skutkiem tego wydanie decyzji kasacyjnej a nie reformatoryjnej, podczas gdy ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych a takiego przeciwdowodu nie przeprowadzono:
3) art. 136 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 zd. trzecie u.g.n. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji powodując, że skarżąca pomimo odjęcia jej własności ww. gruntu w 2008 r. nadal nie uzyskała stosownego odszkodowania;
4) art. 138 § 2 zd. pierwsze K.p.a. w zw. z art. art. 7, 75, 77 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie naruszenia powyższych przepisów przez organ I instancji przy wydawaniu ww. decyzji z dnia 20 września 2023 r., co w ocenie Wojewody także uzasadniało uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2024 r. wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2a ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 98 ust 1 i 3 zdanie trzecie oraz art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty przedmiotowego odszkodowania jest Miasto Stołeczne Warszawa, a nie Województwo Mazowieckie, które stało się właścicielem tej nieruchomości na zasadzie art. 98 ust. 1 u.g.n.;
2) art. 138 § 2a K.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego wytycznych dla organu I instancji w zakresie art. 98 ust. 3 zd. trzecie w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n., tj. brak wskazania Zarządu Województwa Mazowieckiego, organu wykonawczego województwa mazowieckiego, jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciwy wyjaśnił, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując zatem zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy, Wojewoda zasadnie stwierdził, że zawiera on takie nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie a także uzupełnienie. Starosta nie wyjaśnił bowiem w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zaskarżoną decyzję oparł na operacie szacunkowym, który nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Mając na uwadze fakt, że operat ten jest operatem wadliwym, brak jest podstaw do jego uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Niezbędnym jest bowiem uwzględnienie wskazanych przez Wojewodę zastrzeżeń, których nie można wyeliminować, jak sugeruje to skarżąca, z uwagi na ich rozmiar i konieczności dokonania nowych ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, w drodze korekty. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania zatem musi być sporządzony w sposób prawidłowy i być dla stron postępowania w pełni wiarygodny.
Dodatkowo Sąd zauważył, że zgodnie z treścią wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1962/18, dotyczącego pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego gruntu, do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany był Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. podzielił ocenę prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 111/12. Jednakże powołany wyrok, w ocenie Sądu I instancji rozpoznającego sprzeciwy, nie wiąże organu w rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku, nie został bowiem wydany w prowadzonej przez niego tej, choć niewątpliwie tożsamej co do przedmiotu, konkretnej sprawie. Z uwagi zaś na wyeliminowanie z obrotu prawnego powołanej decyzji Starosty, w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej M. K., kwestia ta będzie także przedmiotem ponownej analizy organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320), dalej powoływanej jako "u.d.p.", art. 98 ust. 1 i 3 zd. trzecie oraz art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", poprzez brak rozpatrzenia i oceny w uzasadnieniu skarżonego wyroku kwestii, który podmiot jest właściwy do wypłaty na rzecz M. K. odszkodowania za udział w wysokości 1/4 w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], tj. czy jest to Miasto Stołeczne Warszawa czy województwo mazowieckie.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu;
2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona;
3) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 13 marca 2024 r. Wojewoda Mazowiecki, działając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia 20 września 2023 r. w związku z wadliwie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 18 sierpnia 2023 r. Wskazując na nieprawidłowości w ww. operacie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Wojewody, Starosta Wołomiński nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ponieważ oparł zaskarżoną decyzję na operacie szacunkowym, który nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wyłączała natomiast przeprowadzenie w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.
Powyższego stanowiska o konieczności wydania z przedstawionych powodów przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej nie była kwestionowana przez Miasto Stołeczne Warszawa, a zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wyłącznie wokół zagadnienia, który podmiot jest właściwy do wypłaty na rzecz M. K. odszkodowania za udział w wysokości 1/4 w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], tj. czy jest to Miasto Stołeczne Warszawa czy Województwo Mazowieckie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 98 ust 1 i 3 zd. trzecie oraz art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zasadny.
Wyjaśnić należy, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, z dnia 2 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1570/21 oraz z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 259/24).
Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprzeciwy M. K. i Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2024 r. nie odniósł się do kwestii istotnej dla jej rozstrzygnięcia, tj. czy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Miasto Stołeczne Warszawa czy Województwo Mazowieckie, chociaż był do tego zobowiązany. Sąd I instancji w swoich rozważaniach odwołał się wyłącznie do powołanego przez Wojewodę Mazowieckiego wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18, który zapadł w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, dochodząc do wniosku kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej analizy organu. We wskazanym wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. Sąd uznał, że to Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym do uzgodnienia wysokości odszkodowania z poprzednimi właścicielami, a w przypadku braku porozumienia, do wypłaty tego odszkodowania. Na poparcie tego stanowiska przytoczono pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 111/12, że organem właściwym do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod poszerzenie ulicy leżącej w ciągu drogi wojewódzkiej oraz do dokonania wypłaty odszkodowania jest prezydent miasta z uwagi m.in. na treść art. 19 ust. 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze wcześniejsze rozważania konieczne było zatem odniesienie się do kwestii materialnych, gdyż przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji poprzez ustalenie strony podmiotowej na jej administracyjnym etapie.
Zauważyć trzeba, że przepis art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.p.", określa jakie organy są odpowiedzialne za administrowanie drogami publicznymi, ich właściwość i zadania. Z art. 19 ust. 1 ustawy wynika, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub samorządowej, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Obowiązki wyszczególnione w ww. przepisie nie są wyczerpujące, zaś bardziej szczegółowe normy kompetencyjne zawarte są m.in. w art. 20, art. 20a, art. 20aa i art. 20b u.d.p. Artykuł 19 ust. 2 wskazuje natomiast właściwego zarządcę drogi w zależności od kategorii drogi. I tak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych. Zarządcami pozostałych kategorii dróg, tj. dróg wojewódzkich, powiatowych i komunalnych, zwanych łącznie komunalnymi, są organy wykonawcze samorządu terytorialnego, tj. odpowiednio: zarząd województwa, zarząd powiatu i wójt (burmistrz, prezydent). Od powyższej regulacji ustawodawca wprowadził kilka wyjątków określonych w art. 19 ust. 5, 5a, 7 i 8 ustawy. W konsekwencji o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje kategoria drogi publicznej, a nie tytuł prawny do gruntu tej drogi, z wyjątkiem wynikającym z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do prezydenta miasta, który jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Stosownie bowiem do treści art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta
Drogami znajdującymi się w granicach terytorialnych miast na prawach powiatu zarządza zatem, z pewnymi wyjątkami, prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.). Zakres działania tego organu kumuluje nie tylko obowiązki zarządzania drogami gminnymi i powiatowymi, ale także drogami wojewódzkimi i drogami krajowymi. Jedynie zarząd drogami odpowiadającymi klasie autostrad lub dróg ekspresowych ustawodawca pozostawił w kompetencjach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W praktyce, rozwiązanie przyjęte w art. 19 ust. 5 czyni z prezydenta miasta zarządcę wszystkich dróg publicznych znajdujących się na obszarze podlegającym jego właściwości (por. R. Godlewski [w:] Drogi publiczne. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, art. 19 oraz P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, art. 19).
Szeroki zakres obowiązków zarządcy drogi wynikający z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych ciążący na organach wykonawczych gmin mających status miasta na prawach powiatu nie powoduje jednakże zmiany stosunków własnościowych, gdyż nieruchomości te nadal pozostają własnością województwa. Przepisy ww. ustawy nie regulują też w sposób odmienny reguł określających właściwość podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania wskazanych w art. 128 i następnych u.g.n. Zobowiązanie organu wykonawczego województwa do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę wojewódzką, będącą obecnie własnością województwa, na rzecz jej dotychczasowego właściciela wynika wobec powyższego wprost z art. 132 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 zd. trzecie u.g.n.
W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona na mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 maja 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wydzielona działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie ulicy [...], będącej drogą wojewódzką nr [...], stanowi własność Województwa Mazowieckiego, które zostało wpisane do księgi wieczystej jako właściciel, a jej zarządcą jest Prezydent m.st. Warszawy.
Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 132 ust. 5 u.g.n., do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
Nie ulega wątpliwości, że właścicielem przedmiotowej działki jest Województwo Mazowieckie, które uzyskało własność nieruchomości wskutek decyzji podziałowej z dnia 19 maja 2008 r. w związku z wydzieleniem m.in. działki [...] pod drogę publiczną (wojewódzką). Bezsporne także jest, że pomiędzy M. K. jako dotychczasową właścicielką nieruchomości a Województwem Mazowieckim, jako aktualnym właścicielem, nie doszło do uzgodnienia w zakresie odszkodowania. Dlatego ustalenie i wypłata odszkodowania powinny nastąpić według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Te zaś zostały uregulowane w art. 132 u.g.n. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość byłby zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a więc w okolicznościach tej sprawy Prezydent m.st. Warszawy (zgodnie z art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 ust. 17 u.d.p.), jeżeli wywłaszczenie nastąpiłoby na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenie nie nastąpiło jednak na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego należało zastosować art. 132 ust. 5 in fine u.g.n., zgodnie z którym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obowiązany jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na rzecz Województwa Mazowieckiego, a więc odpowiedzialność odszkodowawcza spoczywa na jego organie wykonawczym, którym jest Zarząd Województwa Mazowieckiego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 111/12 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18, gdyż stoi na stanowisku, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę wojewódzką jest Województwo Mazowieckie, którego organem wykonawczym jest Zarząd Województwa Mazowieckiego.
Tożsamy pogląd, zgodnie z którym podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za wydzieloną nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na rzecz województwa pod budowę lub rozbudowę drogi wojewódzkiej, a położonej na terenie miasta na prawach powiatu, jest zarząd jako organ wykonawczy województwa (art. 15 pkt 2 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa) został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 762/23.
Dostrzec przy tym należy, że istotnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18, który dotyczy pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego gruntu wskazano, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Prezydent m.st. Warszawy, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela. Od powyższego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna, a ponadto, na co zasadnie wskazał Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie jest wiążąca w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz M. K. za udział 1/4 części w niniejszej nieruchomości. Roszczenie o odszkodowanie dochodzone jest bowiem przez każdą z uprawnionych do żądania odszkodowania osób w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
Tym samym Sąd I instancji nie dokonując oceny podnoszonych zarówno w odwołaniu od decyzji Starosty Wołomińskiego jak i w sprzeciwie od decyzji Wojewody Mazowieckiego kwestii materialnych dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Powyższa wada uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogła jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem ta – stosownie do art. 184 P.p.s.a. – podlega oddaleniu nawet, jeżeli wyrok posiada błędne uzasadnienie, lecz odpowiada prawu. W pozostałym zakresie ustalenia Sądu I instancji nie zostały podważone i są dostateczne. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z uwagi na stwierdzone wady operatu szacunkowego nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.