I OSK 1859/23

I OSK 1859/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 56/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-03-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 5 ust. 1, art. 132 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D., P. D., B. L., A. D., M. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 56/23 w sprawie ze skargi G.M. D. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr WG-VI.7534.165.2022.ZWK w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 marca 2023 r. II SA/Bk 56/23, oddalił skargę G. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 6 grudnia 2022 r. nr WG-VI.7534.165.2022.ZWK, w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli spadkobiercy G. M.: H. D., P. D., B. L., A. D., M. D. i M. D.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
1. prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że ustalona w niniejszej sprawie kwota zwaloryzowanego odszkodowania, tj. 802,50 zł, jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy jest ona kwotą rażąco niską i nierekompensującą skarżącym poniesionej szkody w skutek dokonanego wywłaszczenia;
b) art. 5 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n) - poprzez niewzięcie pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszej sprawie została błędnie ustalona w oparciu o wskaźnik zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, który jest niekorzystny w stosunku do wskaźnika zmian cen nieruchomości, którego zastosowanie przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanego umożliwia realizację zasady słusznego odszkodowania, o której mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP;
c) art. 132 ust 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie mogły orzec o odsetkach za opóźnienie w sytuacji, gdy taka możliwość w ocenie skarżących istniała;
2. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie fakt niezebrania całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechania ustalenia odszkodowania na podstawie opinii biegłych do spraw szacowania wartości nieruchomości oraz waloryzowania kwot, a także fakt niewskazania jakie okoliczności w sprawie zostały udowodnione i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że kwota 802,50 zł stanowi zwaloryzowane odszkodowanie, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
b) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba powołania biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę, umożliwiając dokonanie prawidłowej waloryzacji odszkodowania wraz z uwzględnieniem dynamiki wzrostu cen nieruchomości oraz wskaźnikami zmian cen dla nieruchomości;
c) art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wysokość odszkodowania nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
d) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszała w/w przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje oraz zrzekli się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym wypadku natomiast przesadzające o wyniku sprawy są zarzuty materialne, bo od ich zasadności zależy ocena zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zarzuty materialne sprowadzają się zaś do tego, że "wysokość zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszej sprawie została błędnie ustalona w oparciu o wskaźnik zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, który jest niekorzystny w stosunku do wskaźnika zmian cen nieruchomości, którego zastosowanie przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanego [odszkodowania] umożliwia realizację zasady słusznego odszkodowania, o której mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP" (zarzut 1.b).
Problem, jakiego rodzaju wskaźnikiem powinno być waloryzowane odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, od lat budzi kontrowersje. Dostrzegł to już w 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, który złożył wniosek o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w ówczesnym brzmieniu - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Na podstawie informacji uzyskanych od Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, RPO podniósł, że wskaźniki zmian cen nieruchomości w ogólności nie są mierzalną kategorią statystyczną, a zatem wykonanie obowiązku określonego w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Prezesa GUS jest niemożliwe. Ostatecznie jednak, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 lipca 2011 r. K 23/08 (OTK-A 2011, nr 6, poz. 62) stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznał bowiem (przy dwóch zdaniach odrębnych), że "Niewykonanie obowiązku ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości przez Prezesa GUS nie jest wynikiem naruszenia zasad poprawnej legislacji, lecz zaniedbań tego organu", a "W czasie rozprawy przedstawiciel Prezesa GUS potwierdził, że prowadzone w ramach obowiązku nałożonego przez art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami prace nad przygotowaniem wskaźnika zaczęły się w 2010 r., a w październiku 2011 r. będzie gotowy "wskaźnik eksperymentalny" dla zmian cen mieszkań. Na początku 2012 r. Prezes GUS planuje pierwszą publikację oficjalnego wskaźnika zmian cen mieszkań dla poszczególnych województw. Następnie będzie opracowany analogiczny wskaźnik dla zmian cen gruntów pod zabudowę mieszkaniową."
Realnie, od 2015 r. publikowane są natomiast przez Prezesa GUS jedynie kwartalne wskaźniki zmian cen lokali mieszkalnych, z podziałem na województwa. Jak z tego można wnioskować, na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku TK, w dalszym ciągu Prezes GUS nie jest w stanie ogłosić wskaźników zmian cen dla innego rodzaju nieruchomości, co jednak mogłoby potwierdzać tezę o wadliwej legislacji w przypadku art. 5 u.g.n. i że wskaźniki zmian cen nieruchomości w ogólności nie są mierzalną kategorią statystyczną.
Ustawodawca, uznając taki stan rzeczy za przejściowy, przewidział, że "W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego" (art. 5 ust. 4 u.g.n., którego odpowiednikiem do 14 października 2015 r. był art. 227 u.g.n.). Ten ostatni przepis (art. 227 u.g.n.) został wyrokiem TK z 9 marca 2017 r. P 13/14, uznany za zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2017, nr 14). "Zdaniem Trybunału, samo wskazanie na niekorzystne - hipotetycznie - skutki stosowania wskaźnika, o którym mowa była w art. 227 u.g.n., podczas waloryzacji kwot odszkodowań należnych z tytułu wywłaszczonej nieruchomości nie mogło stanowić dostatecznego uzasadnienia naruszenia art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji."
To samo należy odnieść do obecnego art. 5 ust. 4 u.g.n., który ma takie same znaczenie normatywne, jak uchylony już art. 227 u.g.n. Zauważyć też należy, że art. 5 ust. 4 u.g.n. nie został w ogóle powołany w podstawach skargi kasacyjnej, mimo że stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie. Konsekwentnie nie można zatem twierdzić, wbrew tezom zawartym w wyroku TK z 9 marca 2017 r. P 13/14, że obecny przepis (art. 5 ust. 4 u.g.n.) o takiej samej normatywnej zawartości jak uchylony art. 227 u.g.n., narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Co do kolejnego zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że waloryzacja odszkodowania z art. 132 ust. 3 u.g.n. i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, do których stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 u.g.n.), to dwie różne instytucje prawne, przy czym w tym drugim wypadku nie chodzi tylko o odsetki. Na dodatek, instytucje te się nie wyłączają i można ich dochodzić osobno, a przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie waloryzacja odszkodowania, co wynika z samej treści wniosku wszczynającego postępowanie z 21 marca 2022 r., gdzie odwoływano się wyłącznie do art. 132 ust. 3 u.g.n.
Jeśli zaś chodzi o zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to istota drugiego z nich (zarzut 2.b) sprowadza się do tego, że Sąd I instancji uznał, że nie zachodziła potrzeba powołania biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę, umożliwiającą dokonanie prawidłowej waloryzacji odszkodowania z uwzględnieniem dynamiki wzrostu cen nieruchomości oraz wskaźnikami zmian cen dla nieruchomości. Wcześniejsze wyjaśnienia dotyczące zasad waloryzacji odszkodowań wskazują na to, że takiej waloryzacji nie można było dokonać w oparciu o wiedzę biegłego z zakresu dynamiki wzrostu cen nieruchomości oraz znajomości wskaźników zmian cen dla nieruchomości (takowe nie zostały dotychczas opublikowane dla nieruchomości gruntowych), a wyłącznie w oparciu o zasady wynikające z art. 5 ust. 4 u.g.n. Sposób waloryzacji wynikający ze wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS został zaś przez organ podany i opisany w decyzji. Niezasadne są zatem zarzuty (2.a.b.) dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., tym bardziej, że powołane przepisy są jedynie normami dopełnienia, których Sąd I instancji nie stosował, a jedynie kontrolował ich stosowanie przez organ i nie zostały powiązane z normami odniesienia, stosowanymi przez Sąd I instancji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarga kasacyjna nie wykazuje, że brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (do tego sprowadza się bowiem uzasadnienie zarzutu 2.c) miał istotny wpływ na jej wynik. "Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy" (wyrok NSA z 16.01.2025 r. I OSK 119/24, LEX nr 3859018).
Ostatni zarzut procesowy oparty jest natomiast na przepisach, które mają wynikowy charakter i samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2015 r. I OSK 2383/14). Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 października 2018 r. I OSK 2674/16; 26 września 2018 r. II OSK 104/18; 12 stycznia 2017 r. II OSK 970/15; 4 marca 2014 r. II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r. I OSK 2054/14; 25 marca 2025 r. III OSK 273/22, LEX nr 3845361).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.