Pełny tekst orzeczenia I OSK 1842/23

I OSK 1842/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 617/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-05-11
I OZ 6/23 - Postanowienie NSA z 2023-01-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 617/22 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO 4310/80/22 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę; 2. zasądza od A.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 617/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 25 lipca 2022 r. nr SKO 4310/80/22 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W.B. - wstępna strony - przebywała w Domu Pomocy Społecznej w W. przy ul. [...] od 23 maja 2016 r. do 22 listopada 2020 r.
Zastępca Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. (dalej: organ I instancji) wydał z upoważnienia Prezydenta Wrocławia w dniu 27 lutego 2020 r. decyzję ostateczną nr MOPS/DPIN/412/12/ODP/2020/5, na mocy której skonkretyzował obowiązek strony w zakresie wysokości opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej w okresie od 1 października 2018 r. do 1 maja 2019 r.
Ponieważ strona nie wywiązywała się z ponoszenia ustalonej w drodze decyzji opłaty, organ I instancji wydał w dniu 7 stycznia 2021 r. decyzję (MOPS/DPIN/412/12/2021/5), na mocy której ustalił zobowiązanie do zwrotu przez stronę kwoty 11 097,67 zł z tytułu należności podlegających zwrotowi, zastępczo wniesionych przez Gminę Wrocław. Decyzja ta została jednak uchylona na mocy decyzji SKO we Wrocławiu z 25 marca 2021 r. (SKO 4310/17/21) i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że nie została dotąd wydana ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu przez stronę należności podlegających zwrotowi, zastępczo wniesionych przez Gminę Wrocław w związku z niewywiązaniem się strony z wnoszenia opłat za pobyt podopiecznej w domu pomocy społecznej. Nadto, jak wynika z akt sprawy, strona złożyła w dniu 12 stycznia 2021 r. wniosek, datowany na 6 stycznia 2021 r., o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej.
Następnie organ I instancji wydał decyzję z 4 maja 2021 r., na mocy której odmówił zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej, argumentując swoje rozstrzygnięcie tym, że możliwość złożenia takiego wniosku nie dotyczy opłat, które gmina wniosła zastępczo.
Decyzja ta została uchylona na mocy decyzji SKO we Wrocławiu z 17 sierpnia 2021 r. (SKO 4310/51/21), wobec czego sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wydał decyzję z 23 grudnia 2021 r., na mocy której ponownie odmówił zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej. Także ta decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO (decyzja z 28 lutego 2022 r., SKO 4310/23/22) i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uwzględnienia nowej regulacji prawnej.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji zawiadomił stronę o konieczności aktualizacji jej sytuacji życiowej, wskazując na nowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2022 r. Następnie w piśmie z 28 kwietnia 2022 r., doręczonym w dniu 4 maja 2022 r., powiadomiono stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 18 maja 2022 r. w godz. od 12:00 do 14:30. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano stronę o skutkach niepoddania się wywiadowi środowiskowemu oraz skutkach nienawiązania z organem kontaktu w celu ustalenia innego terminu przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania lub w formie rozmowy telefonicznej. Jak wynika z adnotacji urzędowej, w wyznaczonym przez organ terminie wywiad nie został przeprowadzony z powodu nieobecności strony w miejscu zamieszkania. Wnioskodawca nie skontaktował się także z organem w celu zmiany terminu przeprowadzenia wywiadu.
Następnie organ I instancji wydał decyzję z 30 maja 2022 r., na mocy której odmówił zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej, argumentując swoje rozstrzygnięcie tym, że strona nie współpracuje z organem w ustaleniu jej sytuacji życiowej oraz okoliczności niezbędnych dla rozpoznania wniosku. W odwołaniu sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wniósł o zmianę wydanej decyzji i zwolnienie w całości z opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.) uzasadniając, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie został powiadomiony przez organ prowadzący postępowanie o terminie zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia, ewentualnie zgłoszenia żądań. Podkreślił, że już na wstępie postępowania dostarczył stosowne dokumenty, mimo to sprawa toczy się już długo (1,5 roku), organ kilka razy przeprowadzał wywiady środowiskowe, które wyglądały tak samo i nic nie wnosiły do sprawy. Skarżący musiał zwalniać się z pracy, co było szkodą dla niego. Podniósł, że w toku postępowania organ wszedł w posiadanie numeru kontaktowego do skarżącego i nic nie stało na przeszkodzie, aby przeprowadzić kolejny wywiad środowiskowy w formie telefonicznej. Organ prowadzący ani nie przeprowadził wywiadu środowiskowego w dozwolonej formie telefonicznej ani nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z aktualnym materiałem dowodowym. Organ wykorzystał pierwszą, nadarzającą się okazję aby wydać decyzję odmowną, pozbawiając skarżącego uprawnień, jakie daje art. 10 k.p.a.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym – zaskarżoną decyzją – SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Według Kolegium organ I instancji nie ustalił aktualnej sytuacji życiowej strony oraz nie uzyskał ewentualnych dokumentów wskazujących na np. wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 lub art. 64a z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. - dalej u.p.s.), gdyż - z powodu braku współdziałania strony z organem - nie doszło do przeprowadzenia ze stroną rodzinnego wywiadu środowiskowego w terminie wyznaczonym przez organ. Strona nie skorzystała także z możliwości ustalenia innego dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego czy też ustalenia innej formy wywiadu (telefonicznej). O możliwościach takich został poinformowany przez organ. Jak wynika z treści odwołania, skarżący kwestionuje potrzebę przeprowadzenia z nim kolejnego wywiadu środowiskowego, twierdząc że dostarczył już wcześniej wystarczające dokumenty i informacje. Jednak w opinii organu znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia odwołującego się nie są wystarczające dla przyjęcia wniosku, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności z art. 64 pkt 7 u.p.s. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej, alimentacyjnej, zdrowotnej, majątkowej, dochodowej i materialnej osoby wnoszącej o zwolnienie na podstawie art. 64 u.p.s. jest koniecznym elementem prowadzonego w tej sprawie postępowania. Ponadto, w związku ze zmianą obowiązujących w tym zakresie przepisów (od dnia 27 stycznia 2022 r.), celowe było dokonanie dodatkowych, nieobjętych wcześniejszymi wywiadami, ustaleń. Zdaniem Kolegium udział strony w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o pomocy społecznej ma szczególnie doniosłe znaczenie. W art. 11 ust. 2 u.p.s. postanowiono, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stosowanie tego mechanizmu w przypadku osoby ubiegającej się o zwolnienie z opłaty za pobyt małżonka, zstępnego lub wstępnego w domu pomocy społecznej jest zatem spójne systemowo z całością regulacji ustawowych.
Kolegium stwierdziło, że skarżący uniemożliwiając przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, nie dopełnił obowiązku współdziałania z organem w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Przeprowadzenie wywiadu jest, jak wynika z powyższych przepisów, koniecznym elementem postępowania w sprawie przyznania wsparcia (świadczenia) polegającego na zwolnieniu z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt osoby (wstępnego lub zstępnego) w domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że skarżący świadomie utrudnia przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. Organ natomiast dopełnił wszelkich starań, by ustalić termin przeprowadzenia tego wywiadu oraz poinformować o wyznaczonym terminie stronę.
W skardze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako podstawę zaskarżenia decyzji wskazał naruszenie prawa procesowego i przepisów Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wstępnej naruszają prawo w stopniu, który w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia ich uchylenie w całości.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:
1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;
7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.
Zgodnie z art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.
Brzmienie przywołanego art. 64 u.p.s. potwierdza uznaniowy charakter wydawanego na jego podstawie rozstrzygnięcia o zwolnieniu osoby z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości lub w części. Oznacza to, że wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola decyzji w sprawie zwolnienia z przedmiotowej opłaty, a więc opartych na uznaniu administracyjnym, jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 u.p.s. wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Dokonując analizy akt kontrolowanej sprawy z perspektywy powołanych regulacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny przede wszystkim nie podzielił stanowiska Kolegium, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy motywował wydanie decyzji o odmowie zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt jego wstępnej w domu pomocy społecznej i w związku z tym zachodziły podstawy do utrzymania w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd ten podkreślił, że na tle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjęto, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada wówczas, gdy organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, stosownie do art. 15 k.p.a., uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Innymi słowy – wtedy, gdy podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 233). W postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w zakresie zebrania całego materiału dowodowego i jego pełnej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy wskazując, którym dowodom organ przyznał rację, a którym odmówił (art. 80 k.p.a.). Organ zobowiązany jest przy tym odnieść się do zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu. Niedoniesienie się do tych argumentów jest naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 384/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych podstawowych zasad postępowania administracyjnego (zasad kształtujących właściwy przebieg postępowania wyjaśniającego) Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy nie sprostały powyższym obowiązkom, a w konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania.
W świetle powyższego, skoro postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi odrębne postępowanie administracyjne, to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie powinno zostać uruchomione właśnie takie postępowanie, którego niezbędnym elementem zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 64 u.p.s. jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustalenia wynikające z tego środka dowodowego pozwalają organowi orzekającemu w sprawie ustalić, czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności.
Odmowę zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowił brak jego współdziałania z organem, bowiem nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w wyznaczonym przez organ terminie celem ustalenia aktualnej sytuacji życiowej strony, w szczególności wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 lub art. 64a u.p.s. Dokonanie nowych ustaleń pomimo, że organ dysponował materiałami z wcześniej przeprowadzonych wywiadów, było celowe ze względu na zmianę obowiązujących przepisów (od 27 stycznia 2022 r.).
W przedmiotowej sprawie organ wystosował do skarżącego pismo z dnia 28 kwietnia 2022 r., informujące o konieczności aktualizacji jego sytuacji i wzywające do kontaktu z pracownikiem socjalnym w terminie 3 dni celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie wskazano, że w przypadku braku kontaktu termin wywiadu środowiskowego wyznaczono na dzień 18 maja 2022 r. oraz, że niepoddanie się wywiadowi środowiskowemu w wyznaczonym przez organ terminie i brak kontaktu w celu ustalenia innego terminu w miejscu zamieszkania lub w formie rozmowy telefonicznej, będzie równoznaczne w skutkach z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 4 maja 2022 r. Z adnotacji urzędowej sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu 20 maja 2022 r. wynika, że pracownik ten w wyznaczonym dniu na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie zastał skarżącego w jego mieszkaniu. Wskazano, że ani skarżący ani jego pełnomocnik nie skontaktowali się telefonicznie z organem w celu wyznaczenia innego terminu wywiadu środowiskowego. W konsekwencji, w dniu 30 maja 2022 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą skarżącemu całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej.
Uzasadnienie braku współdziałania skarżącego z organem wzbudziło zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ poinformował skarżącego pisemnie o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Mimo braku reakcji ze strony skarżącego z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął jakąkolwiek dodatkową próbę kontaktu ze stroną. Dysponując telefonem kontaktowym do skarżącego (co wynika z odwołania) mógł skontaktować się ze skarżącym telefonicznie i ustalić dogodny dla strony termin wywiadu. Nic nie stało też na przeszkodzie, aby organ prowadzący postępowanie ponowił zawiadomienie o wyznaczeniu terminu wywiadu. Co więcej, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania w zakresie możliwości przeprowadzenia wywiadu w formie telefonicznej.
Odmowa zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej była w ocenie Sądu I instancji przedwczesna. Tym samym doszło w sprawie do pozbawienia strony czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.), które to naruszenie pozbawiło skarżącego możliwości wykazania, zarówno przed organem I instancji, jak i przed Kolegium, że istnieją przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd pierwszej instancji podzielił, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści, niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18; z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 212/21; z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2046/18; z 27 października 2021 r., III OSK 4262/21, pub. CBOIS). W niniejszej sprawie skarżący wykazał, że został pozbawiony możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania, zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jednak nie wyłącza to ani inicjatywy dowodowej strony, ani jej powinności współdziałania z organem w taki sposób, aby cel postępowania, to jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), został osiągnięty. Współdziałanie z organem ma istotne znaczenie w tych obszarach, w których możliwości ustalenia stanu faktycznego przez organ są ograniczone, a uzyskanie materiału dowodowego, tak jak w badanej sprawie, jest uzależnione od aktywności strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy to jednak organ w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie stworzył stronie wszelkich możliwości do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co dało podstawę do wydania decyzji odmownej. Uwzględniając całokształt podjętych przez organ czynności nie sposób uznać, że skarżący uchylał się od współpracy, gdyż organ wcześniej przeprowadzał wywiady środowiskowe (27 kwietnia 2021 r., 8 grudnia 2021 r.).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe oznacza, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., uchybienia te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego koniecznym było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić wskazania niniejszego wyroku i rozpoznać wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty. Po rozpatrzeniu wniosku organ swoje stanowisko uzasadni w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 u.p.s., polegające na błędnym uznaniu, że na organie ciążył obowiązek podjęcia dodatkowych czynności w celu skontaktowania się ze stroną postępowania i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji uznanie, że odmowa zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej była przedwczesna i skutkująca pozbawieniem strony prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;
2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy naruszyły przepisy postępowania, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji o odmowie zwolnienia strony z opłaty za pobyt jego wstępnej w domu pomocy społecznej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty te są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.
Przedmiotem sporu jest ocena zdarzeń, w wyniku których nie doszło do przeprowadzenia u skarżącego rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 18 maja 2022 r.
Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek organ poinformował skarżącego pisemnie o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, to wobec braku reakcji ze strony skarżącego powinien podjąć jakąkolwiek dodatkową próbę kontaktu ze stroną. Dysponując telefonem kontaktowym do skarżącego (co wynika z odwołania) mógł skontaktować się ze skarżącym telefonicznie i ustalić dogodny dla strony termin wywiadu. W ocenie Sądu I instancji nic nie stało też na przeszkodzie, aby organ prowadzący postępowanie ponowił zawiadomienie o wyznaczeniu terminu wywiadu. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie stworzył stronie wszelkich możliwości do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co dało podstawę do wydania decyzji odmownej. Powyższe oznacza zdaniem Sądu I instancji, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., uchybienia te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego koniecznym było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi natomiast, że do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie doszło z przyczyn leżących wyłącznie po stronie A.M. Wskazuje, że organ pierwszej instancji zawiadomił A.M. o konieczności aktualizacji jego sytuacji życiowej. Pismem z 28 kwietnia 2022 r., doręczonym 4 maja 2022 r., powiadomiono stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego: w dniu 18 maja 2022 r., w godzinach od 12:00 do 14:00. Poinformowano także stronę o skutkach niepoddania się wywiadowi środowiskowemu. Dano stronie również pełną swobodę skontaktowania się z organem w celu ustalenia innego, dogodnego dla strony terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w miejscu zamieszkania lub w formie telefonicznej. Strona nie skontaktowała się jednak z organem, zaś - jak wynika z adnotacji urzędowej - w wyznaczonym przez organ terminie wywiad nie został przeprowadzony z powodu nieobecności strony w miejscu zamieszkania.
Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy za trafny uznać należy wniosek organów o braku współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w trybie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64 zdanie wstępne u.p.s. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej przyznania prawa do świadczenia z pomocy społecznej, odmowy takiego prawa lub zwolnienia z obowiązków, których źródłem są przepisy u.p.s. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy pomocowej, w szczególności odmowy przyznania świadczenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie można przy tym czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością własnej aktywności podczas ustalania okoliczności sprawy w trybie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Z pisma datowanego na 28 kwietnia 2022 r., którym powiadomiono stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wynika, że strona mogła skontaktować się telefonicznie z organem w celu ustalenia innego, dogodnego dla strony terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również w celu ustalenia formy telefonicznej wywiadu środowiskowego. Wskazano również wprost, że brak kontaktu strony z organem zostanie uznany za akceptację wyznaczonego terminu oraz formy wywiadu środowiskowego.
Strona nie skontaktowała się z organem w sprawie terminu i formy wywiadu środowiskowego i nie uprzedziła, że nie akceptuje wyznaczonego terminu albo że proponuje przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie rozmowy telefonicznej. Należy zauważyć, że w odwołaniu, jak również w skardze nie wskazano powodów, dla których skarżący po otrzymaniu pisma datowanego na 28 kwietnia 2022 r. nie skontaktował się z organem i nie domagał się przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej.
Strona jako powód nieobecności w miejscu zamieszkania w terminie wskazanym w zawiadomieniu jako termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazała w odwołaniu, że brała już kilka razy udział w wywiadach środowiskowych przeprowadzanych przez organ prowadzący postępowanie, które wszystkie wyglądały tak samo i nie wnosiły nic do sprawy, poza tym, że strona musiała zwalniać się z pracy, co było ze szkodą dla strony. Strona stwierdziła również, że to organ, a nie strona, powinien wystąpić z inicjatywą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej.
Wyjaśnień strony w powyższym zakresie nie można uznać za usprawiedliwienie braku kontaktu strony z organem w sprawie formy i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy wskazał w decyzji z 28 lutego 2022 r., SKO 4310/23/22, na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem nowej regulacji prawnej, to jest z uwzględnieniem dodanego z dniem 27 stycznia 2022 r. przepisu art. 64 pkt 7 u.p.s. oraz nowego brzmienia art. 64a u.p.s. W tych okolicznościach uzasadnione było ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Nie wiadomo, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że brak kontaktu strony z organem w sprawie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powinien zostać uznany przez organ za okoliczność uzasadniającą dodatkową próbę kontaktu organu ze stroną i ustalenia formy i terminu wywiadu środowiskowego. Skoro bowiem pismo organu datowane na 28 kwietnia 2022 r. zostało doręczone stronie, to nie było potrzeby ponownego wysłania zawiadomienia w sprawie wywiadu środowiskowego. W takiej sytuacji należy uznać, że dalsze zachowanie strony powinno być kwalifikowane przez pryzmat wskazań zawartych w tym piśmie. Z treści tego pisma wynika zaś bezspornie, że brak kontaktu telefonicznego strony z organem zostanie uznany za akceptację terminu i formy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
W związku z powyższym organy prawidłowo oceniły zachowanie skarżącego jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej i unikanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Sąd I instancji naruszył natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy naruszyły przepisy postępowania przyjmując, że organ w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie stworzył stronie wszelkich możliwości do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Skarżący wskazał w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 30 maja 2022 r., że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie został powiadomiony przez organ prowadzący postępowanie o terminie zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia ewentualnie zgłoszenia żądań.
Sąd I instancji uznał, że doszło w sprawie do pozbawienia strony czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.), które to naruszenie pozbawiło skarżącego możliwości wykazania, zarówno przed organem I instancji, jak i przed Kolegium, że istnieją przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej.
Należy wskazać, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia się może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia się, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego, niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że gdyby skarżący podjął działania w celu uzgodnienia z organem, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony w formie rozmowy telefonicznej, ale organ sprzeciwiłby się temu, to byłyby podstawy do oceny, że skarżący został bez własnej winy pozbawiony możności brania czynnego udziału w postępowaniu. Skoro skarżący nie współdziałał z organem, w wyniku czego nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, to organ nie mógł wydać decyzji o zwolnieniu skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej i stanu tego nie mogła zmienić ewentualna aktywność skarżącego po zawiadomieniu go o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możności zapoznania się z nim i wypowiedzenia się. Wywiad środowiskowy nie może być bowiem zastąpiony przez inne dowody. Notabene skarżący nie wskazał nowych dowodów zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy też podkreślić, że prezentowane w toku postępowania administracyjnego hipotetyczne rozważania pełnomocnika skarżącego na temat istnienia podstaw do uchylenia się przez skarżącego od obowiązku alimentacyjnego wobec wstępnej nie mogą zastąpić stosownego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 64 pkt 6 u.p.s.
Konkludując, odmowa zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie była przedwczesna. W konsekwencji należy uznać, że organy nie naruszyły art. 64 u.p.s. wydając decyzje odmowne.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.