I OSK 1789/23

I OSK 1789/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 970/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
art. 34 ust. 1
ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 970/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.10.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 970/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.10.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 grudnia 2021 r., o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w Warszawie (dalej też PKP) prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w gminie Szczekociny, obręb 0010 Przyłęk, obejmującego działki nr [...] o pow. 976 m2, nr [...] o pow. 82 m2, nr [...] o pow. 54 m2, nr [...] o pow. 28 m2, nr [...] o pow. 31 m2 i nr [...] o pow. 725 m2, objętego księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Myszkowie V Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że żaden z zebranych w sprawie dowodów nie potwierdził, zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2001 r., posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP przedmiotowych gruntów. Tym samym, zdaniem Ministra, wobec niespełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146 z późn. zm., dalej też "ustawa z dnia 8 września 2000 r.", "ustawa o komercjalizacji"), prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu zasadnie przyjęły organy, że nieprzedłożenie dowodów potwierdzających posiadanie przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowych gruntów przesądziło o braku kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek uwłaszczenia wskazanych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do gruntów objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem oraz uzasadniły zajęte stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił ocenę organów o braku podstaw do uznania aby PKP w skuteczny sposób wykazała posiadanie spornych działek w dacie istotnej z punktu widzenia przesłanek określonych w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, tj. w dacie 5 grudnia 1990 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art, 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu expost - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Organy obu instancji odmówiły skarżącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie Szczekociny, obręb 0010 Przyłęk, obejmującego działki nr [...] o pow. 976 m2, nr [...] o pow. 82 m2, nr [...] o pow. 54 m2, nr [...] o pow. 28 m2, nr [...] o pow. 31 m2 i nr [...] o pow. 725 m2, objętego księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Myszkowie V Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu wyjaśniły, że Skarżąca nie wykazała, by posiadała sporną działkę 5 grudnia 1990 r., zaś wykazanie przesłanki posiadania gruntu było podstawowe dla możliwości stwierdzenia nabycia jego użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Biorąc po uwagę powyższe oraz zarzuty kasacyjne ocena ich zasadności dokonana została z uwzględnieniem pełnego kontekstu rozpatrywanej sprawy, i mając to na uwadze odmówić słuszności należało zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo zarzucanego organom naruszenia art. 75 § 1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Działając w oparciu o art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten nie zwalnia jednak strony postępowania od współpracy z organem. Organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wyręczania strony w realizacji zarówno jej uprawnień, jak i obowiązków procesowych.
Zauważyć bowiem trzeba, w opozycji do stanowiska środka zaskarżania, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie zwalnia bowiem strony postępowania od rzetelnego współudziału w realizacji tego obowiązku, a mianowicie aby w trosce o swoją sytuację prawną w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zgłaszać stosowane wnioski dowodowe. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Polskie Koleje Państwowe S.A., jako inicjator postępowania w niniejszej sprawie, nie wykazała w sposób prawem przewidziany faktu posiadania spornej nieruchomości, do wniosku uwłaszczeniowego PKP dołączyła wykaz właścicieli i władających z 6 września 2004 r. z dopiskiem, że przedstawia on stan na dzień 5 grudnia 1990 r. Jak jednak słusznie wywiódł organ, przedmiotowy wykaz nie stanowi żadnego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2001 r. Podobnie za dowód potwierdzający posiadanie przez PKP przedmiotowych gruntów w dniu 5 grudnia 1990 r., zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie mogły zostać uznane dołączone do wniosku uwłaszczeniowego z 8 września 2004 r. notarialne umowy sprzedaży. Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Starosta Zawierciański poinformował Wojewodę Śląskiego, że grunt stanowiący m. in. działki nr 169/1, nr 336/1, nr 338/1, nr 441/1, nr 1385/1 i nr 1052/1 pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co wynika z ewidencji gruntów według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Jak jednak trafnie dostrzegły organy, dołączony do powyższego pisma Starosty wypis z rejestru gruntów został sporządzony według stanu na dzień 13 kwietnia 2016 r. i widnieje w nim zapis na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, bez wpisu innego podmiotu jako władającego przedmiotowym gruntem. Ponadto, z pozyskanego w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Śląskiego pisma Starosty Zawierciańskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. wynika, że przedmiotowe działki według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. nie figurowały w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu Przyłęk (stare pisane rejestry). W powyższym piśmie Starosta wskazał, że dopisanie tych działek do ewidencji gruntów i budynków nastąpiło dopiero po założeniu komputerowej bazy danych - ewidencji gruntów i budynków w latach 2000-2008. Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę organów o braku podstaw do uznania aby PKP w skuteczny sposób wykazała posiadanie spornych działek w dacie 5 grudnia 1990 r. Organ nie miał zaś możliwości zastąpienia strony postępowania w gromadzeniu dowodów, które, z uwagi na ich charakter, powinny znajdować się w posiadaniu wnioskodawcy. Tym samym nie można skutecznie stawiać organom zarzutu naruszenia art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych i przerzucaniu na stronę odpowiedzialności za ewentualne błędy organu administracji państwowej, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę, Jak już wyżej wskazano są takie dowody, które, z uwagi na ich charakter, powinny znajdować się w posiadaniu wnioskodawcy. Polskie Koleje Państwowe S.A., deklarując wolę i gotowość przedłożenia potrzebnych do załatwienia sprawy dokumentów, jednocześnie konsekwentnie nie realizowała składanych deklaracji. Nie może być wątpliwości, że na stronie postępowania, będącej dysponentem wniosku, ciąży obowiązek współdziałania z organem, zwłaszcza gdy dotyczy to złożenia dokumentacji mającej kluczowe znaczenie dla załatwienia jej sprawy. W rozpoznawanej sprawie dysponent wniosku z dnia 17 lutego 2015 r., pomimo upływu wielu lat od zgłoszenia jego żądania i deklarowanej woli dostarczenia niezbędnej dokumentacji, konsekwentnie pozostawał bierny. W obliczu składanych przez Spółkę deklaracji, mając na uwadze, że to strona jest dysponentem wniosku i decyduje o treści swojego żądania, które ma prawo modyfikować, nie sposób organom zasadnie zarzucić naruszenia przepisów postępowania.
Niezasadny w tej sytuacji pozostaje również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż Polskie Koleje Państwowe S. A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zrealizowane zostały wszystkie przesłanki uwłaszczenia w całości lub w części nieruchomości. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. W rozpatrywanej sprawie, choć zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to w istocie argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu błędnego zastosowania tego przepisu. Odnosząc do zarzutu błędnej wykładni art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" wyjaśnić trzeba, że strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wskazała naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, a prawidłowość rozumienia przesłanek przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie została zakwestionowana. Odnosząc się natomiast do kwestii błędnego zastosowania art. 34 ust. 1 z dnia 8 września 2000 r., wskazać trzeba, że zarzucana wadliwość w tym zakresie mogłaby stanowić pochodną błędnej wykładni (czego jednak w rozpatrywanej sprawie nie wykazano), albo wadliwych ustaleń faktycznych.
Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji grunty będące własnością Skarbu Państwa, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, a co do których przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie przewidzianej prawem i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem 27 października 2000 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jednocześnie, zgodnie z ust. 4 tego przepisu, nabycie to nie może naruszać praw osób trzecich.
W realiach rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, iż grunt oznaczony jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w gminie Szczekociny, obręb 0010 Przyłęk, stanowił zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r., własność Skarbu Państwa. Sąd wojewódzki prawidłowo przyjął, że spełniona została pierwsza przesłanka uwłaszczenia. Jednakże kluczowym problemem pozostawało ustalenie przesłanki posiadania spornego gruntu przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustalone zostało bowiem, że wypis z rejestru gruntów dołączony do przedmiotowego pisma Starosty został sporządzony według stanu na dzień 13 kwietnia 2016 r., i widnieje w nim zapis na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela gruntu bez wpisu innego podmiotu jako władającego przedmiotowym gruntem. W odpowiedzi zaś na wystąpienie Wojewody zawierające zapytanie odnośnie spornego gruntu - Starosta Zawierciański w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. poinformował, że przedmiotowe nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. nie figurowały w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu Przyłęk (stare pisane rejestry). Dopisane tych działek do ewidencji gruntów i budynków nastąpiło dopiero po założeniu komputerowej bazy danych - ewidencji gruntów i budynków w latach 2000 - 2008. Ustalenie przez organ braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających stan posiadania gruntu przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., wyklucza możliwość jego uwłaszczenia na rzecz PKP. Zarzut naruszenia prawa materialnego należy zatem uznać za niezasadny. (por. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2025 r., I OSK 1473/23, z dnia 12 marca 2025, I OSK 1538/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.