I OSK 1728/22

I OSK 1728/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 435/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-03-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1 i 2, art. 31  ust.3, art. 64 ust. 1 , 2, 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 435/21 w sprawie ze skargi H.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.251.2020.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.L. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: organ) z 19 kwietnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.251.2020.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 435/21, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi decyzję organu II instancji, tj. Wojewody Pomorskiego nr NSP-VIII.7581.1.251.2020.MB z dnia 19 kwietnia 2021 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu decyzji z pominięciem przepisu art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) (dalej: k.p.a.), poprzez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów u.g.n., z pominięciem celów tej ustawy oraz z pominięciem przepisów Konstytucji, tj. wydanie decyzji z pominięciem zasad bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania;
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
1. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) (dalej: u.g.n.) w zw. z przepisem art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja), poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia na działkach wchodzących w skład Nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, tj. podmiotu, którego wyłącznym właścicielem jest Skarb Państwa, co nie pozwala stwierdzić, żeby Przedsiębiorstwo Państwowe stanowiło "osobę trzecią" w stosunku do Skarbu Państwa;
2. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (Skarżącego), stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży nieruchomości dokonanej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 u.g.n.);
Ostatecznie, przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności Skarżącego;
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; Dodatkowo wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ostatecznie, na podstawie art. 193 Konstytucji, wniesiono o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP (tj. art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP) oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim pozwala organom administracji na odmowę zwrotu wywłaszczonej Nieruchomości na rzecz byłego właściciela albo jego spadkobiercy pomimo braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, ale w oparciu jedynie o fakt ustanowienia (w drodze decyzji organu administracji publicznej) prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, co w istocie budzi poważne wątpliwości, czy Przedsiębiorstwo Państwowe może być traktowane jako osoba trzecia w stosunku do Skarbu Państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Skarb Państwa był jedynym właścicielem Przedsiębiorstw Państwowych oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 u.g.n. oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej zasługuje na większą ochronę prawną, niż prawo własności pierwotnego właściciela, w szczególności biorąc pod uwagę treść art. 21 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 3, a także 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, zważywszy, iż Konstytucja wprost chroni prawo własności, nie odnosi się zaś do użytkowania wieczystego.
Względnie w razie przyjęcia przez Sąd, iż na gruncie sprawy zachodzi oczywista niezgodność art. 229 u.g.n. z Konstytucją, wniesiono o odmowę zastosowania art. 229 u.g.n.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz M.1 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona oczywiście bezzasadna.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że niniejsza sprawa, pod względem okoliczności faktycznych i prawnych, w tym argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy i Sąd I instancji oraz zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, jest tożsama ze sprawami I OSK 220/22, I OSK 790/22 oraz OSK 1445/22. W trzech tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne skarżącego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którymi oddalone zostały skargi strony na decyzje Wojewody Pomorskiego, utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta Miasta Gdyni o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko prawne wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lutego 2025 r., I OSK 220/22, z 10 kwietnia 2025 r., I OSK 790/22 oraz z 10 lipca 2025 r., I OSK 1445/22.
Nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Nie zakwestionowano w sprawie ustaleń faktycznych, co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczony został do art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis ten nie dotyczy kwestii wykładni i powoływanie go w kontekście zarzutu wadliwego ograniczenia się do wykładni językowej przepisów u. g. n. jest nieuzasadnione. Do kwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego służą zarzuty błędnej wykładni określonych przepisów u.g.n., czyli zarzuty z podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja przyjęta w skardze kasacyjnej jest zatem w sposób oczywisty wadliwa i nie stwarza możliwości rozpoznania tak postawionego zarzutu. Zarzut pozbawiony jest przy tym uzasadnienia, skarga kasacyjna ogranicza się do przytoczenia brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. i arbitralnego stwierdzenia, że zasady w nim wymienione zostały naruszone na skutek przyjętego rozumienia art. 229 u.g.n. W skardze kasacyjnej nie podano jednak, ani na czym te zasady polegają, ani nie określono, w jaki sposób przyjęta wykładnia prawa materialnego narusza w sprawie zasadę bezstronności, proporcjonalności czy równego traktowania.
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie art. 229 u.g.n., w tym "osoby trzeciej" jako beneficjenta udzielonej tym przepisem ochrony, jest prawidłowe i nie narusza standardów konstytucyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie jest trafna teza skargi kasacyjnej, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego nie może być traktowane jako ustanowienie na rzecz osoby trzeciej, biorąc pod uwagę, że Skarb Państwa jest jedynym właścicielem przedsiębiorstwa. Należy wskazać, że art. 128 Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym do zmiany Kodeksu cywilnego ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r., wyrażał zasadę jednolitej własności państwowej. W ówczesnym brzmieniu art. 128 § 1 i 2 k.c. stanowił, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu, a w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Wspomnianą ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny art. 128 otrzymał brzmienie: "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Następnie ustawą konstytucyjną z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444) zostały uchylone między innymi art. 12-18 Konstytucji uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (tj. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36), stanowiące normatywną podstawę zróżnicowania form własności według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, poddanych odmiennym regulacjom prawnym. Od dnia wejścia w życie powołanej ustawy przywrócone zostało jednolite pojęcie własności jako przedmiotu ochrony prawnej, w wyniku czego poprzedni podział na poszczególne rodzaje własności stracił znaczenie. W wyniku kolejnej nowelizacji kodeksu cywilnego dokonanego ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. zostały uchylone art. 126 - 135 k.c., stanowiące podstawę podziału na różne rodzaje własności o różnym stopniu ochrony, w tym art. 128 dotyczący własności ogólnonarodowej. W wyniku wprowadzonych zmian stanu prawnego, brak podstaw do utożsamiania przedsiębiorstwa ze Skarbem Państwa.
Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (tak też wyrok NSA 6 listopada 2019 r., sygn. I OSK 3013/18). W dacie wejścia w życie przepisów u.g.n., jak też w dacie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, art. 33 k.c. stanowił, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym, samorządnym i samofinansującym się podmiotem gospodarczym posiadającym osobowość prawną. Na tej podstawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że przedsiębiorstwo F. w G., jako podmiot odrębny od Skarbu Państwa, jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. W konsekwencji, ujawnienie w księdze wieczystej jego prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonych nieruchomości powoduje, że w sprawie zachodzą wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w art. 229 u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na wywłaszczonych działkach ustanowiono prawo użytkowanie wieczystego na rzecz osoby trzeciej, dokonując stosownego wpisu w księdze wieczystej. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej pomija również ten aspekt, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zawierają podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi pozbawić osobę trzecią nabytego prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej prowadzi do utraty przez podmiot publicznoprawny możliwości dysponowania tą nieruchomością. W konsekwencji, brak władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego powoduje, że brak jest możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że dla stosowania art. 229 u.g.n. nie ma znaczenia tryb ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że przepis obejmuje zarówno przypadki nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, jak i z mocy prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym nie można różnicować sposobów powstania prawa użytkowania wieczystego.
Wobec przedstawionego wyżej stanowiska, brak jest podstaw do wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zbadanie zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją.
Niezasadność zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 229 u.g.n. powoduje, że bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. Zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia nie podlegała w sprawie badaniu, skoro roszczenie o zwrot nie przysługuje.
Nietrafne jest również stwierdzenie, że doszło do naruszenia Konstytucji poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenia istoty prawa własności skarżącego. W postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może dojść do naruszenia prawa własności wnioskodawcy, albowiem w tym postępowaniu wnioskodawca nie posiada już prawa własności nieruchomości. Do naruszenia prawa własności może dojść w postępowaniu wywłaszczeniowym i to wówczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem prawa.
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.