I OSK 1720/23

I OSK 1720/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Krzysztof Sobieralski
Marian Wolanin /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1079/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części, uchylono zaskarżoną decyzję w części, oddalono skargi w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 § 2, art. 174, art. 175
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust.3, 3a, 3b, 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 2 lipca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1079/22 w sprawie ze skarg S. H. i E. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lipca 2022 r. nr WS-VI.7534.3.212.2021.PB w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. Uchyla zaskarżony wyrok; 2. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lipca 2022 r. WS-VI.7534.3.212.2021.PB w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I; 3. Uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lipca 2022 r. WS-VI.7534.3.212.2021.PB w pkt II w zakresie w jakim utrzymano w mocy pkt 1 decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 20 października 2021 r. znak: GN.II.6821.1.129.2020.KO; 4. Oddala skargi w pozostałym zakresie; 5. Zasądza od każdego ze skarżących kwotę 290 zł (dwieście dziewięćdziesiąt) na rzecz Z. w K. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1079/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skarg S. H. i E. Ł. (dalej: skarżący, skarżąca), uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z 6 lipca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.212.2021.PB (dalej: zaskarżona decyzja) i przyznał skarżącym od Wojewody po 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Starosta Krakowski (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją nr 3 z 20 października 2021 r. orzekł o: (pkt 1) odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K1., m. Kraków, w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] (mały) K.1 (dalej: sporna nieruchomość) na rzecz J. R., J. R.1, R. J., W. H., I. H. oraz S. H.; (pkt 2) umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot spornej nieruchomości na rzecz A. H.; (pkt 3) umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot spornej nieruchomości na rzecz E. Ł.
Organ administracji I instancji ustalił, że działka nr [...] poł. w obr. [...] (mały) K.1 została przejęta (wywłaszczona) na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 11 grudnia 1979 r. z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do pawilonu przy ul. [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji z dnia 30 maja 1979 r., wydaną przez Biuro Planowania Przestrzennego w Krakowie. Z treści ww. aktu notarialnego wynika, iż poprzednimi współwłaścicielkami przedmiotowych nieruchomości były L. R. oraz W. L w udziałach po 1/2 części każda, zaś wnioskodawcy – z wyjątkiem A. H. – są następcami prawnymi wywłaszczonych współwłaścicielek.
W zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1 organ I instancji przyjął, że aktualnie zwrot spornej nieruchomości stał się niemożliwy z uwagi na to, że nieruchomość ta została zajęta pod drogę publiczną gminną – ul. [...]. W tych okolicznościach Starosta odstąpił od badania przesłanek zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczeniowy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie zaś do rozstrzygnięcia z pkt 3 Starosta - mając na względzie art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - uznał, że wniosek E. Ł. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po upływie terminu, zatem uprawnienie skarżącej w tym zakresie wygasło.
Wojewoda Małopolski decyzją z 6 lipca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.212.2021.PB, uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygniętej w pkt 3 sentencji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (pkt I); utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty w pozostałym zakresie (pkt II).
W ocenie Wojewody organ I instancji zasadnie odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz J. R., J. R.1, R. J., W. H., I. H. i S. H. W oparciu o pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 4 lutego 2021 r ustalono, że część działki nr [...] w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w Krakowie - ujętej w uchwale Nr 103 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (aktualnie droga publiczna o kategorii gminnej). Według Wojewody stan zagospodarowania spornej nieruchomości, w sposób niewątpliwy korespondujący z celem wskazanym w umowie sprzedaży jako budowa drogi dojazdowej do pawilonu przy ul. [...] (z innych prowadzonych z wniosku odwołujących się postępowań zwrotowych wg Wojewody wynika, że była to inwestycja realizowana dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K.) istniał na długo przed złożeniem wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, skoro ulica [...] w Krakowie została zaliczona do dróg lokalnych miejskich już w 1986 r., a ponadto stan ten potwierdza archiwalna ortofotomapa tego terenu z 2004 r.
Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast ze Starostą odnośnie do powodów rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 sentencji decyzji, umarzającym postępowanie zwrotowe z wniosku E. Ł. Zdaniem Wojewody z art. 136 ust. 7 u.g.n. oraz art. 136 ust. 2a, ust. 2b, ust. 3a i ust. 3b u.g.n. wynika, że złożenie wniosku o zwrot w ustawowym terminie choćby przez jednego uprawnionego rodzi po stronie organu (starosty/prezydenta miasta na prawach powiatu) obowiązek poinformowania pozostałych uprawnionych o możliwości ubiegania się o zwrot przysługującego im udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.). W ocenie Wojewody nic nie stoi na przeszkodzie, aby w toku postępowania wszczętego na wniosek części uprawnionych przystąpiły do sprawy kolejne osoby, które uzyskały postanowienie spadkowe już po upływie terminu materialnego. Art. 136 ust. 7 (zd. 2) u.g.n. wyłącza obowiązek zawiadomienia uprawnionych osób określony w art. 136 ust. 2 u.g.n. (czyli przed wszczęciem postępowania), a nie wynikający z treści art. 136 ust. 3b u.g.n., tj. po wszczęciu postępowania, którego przedmiot oraz zakres podmiotowy może przecież zostać ostatecznie określony/zmodyfikowany w jego toku, aż do wydania (ostatecznego) rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji uchylając zaskarżonym wyrokiem w całości decyzję Wojewody podzielił stanowisko, zgodnie z którym co do zasady zajęcie terenu pod drogę publiczną, jako wyłączonego z obrotu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, uniemożliwia zwrot nieruchomości. Niemniej jednak, zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie nie wykazano jednoznacznie i przekonująco, że w istocie objęta żądaniem zwrotu część działki nr [...] stanowi część drogi publicznej - ul. [...], która - jak wynika z zaskarżonej decyzji - na podstawie uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczona została do dróg lokalnych miejskich, a następnie, zgodnie z art. 103 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uzyskała status drogi publicznej o kategorii gminnej. W ocenie Sądu I instancji nie sposób z rozważań organu odwoławczego co do rozumienia pasa drogowego i drogi w kontekście opisanego zagospodarowania działki nr [...] wywnioskować, z jakich przyczyn uznał odmowę zwrotu za uzasadnioną. Treść decyzji wskazuje na trzy możliwe przyczyny: po pierwsze, istniejące zagospodarowanie istotnej dla sprawy części działki nr [...] stanowi część pasa drogi publicznej, której istnienie przekreśla możliwość zwrotu, po drugie, istniejące zagospodarowanie stanowi elementy drogi dojazdowej, której budowa zrealizowała cel wywłaszczenia określony w umowie, wreszcie po trzecie, budowa drogi publicznej stanowiła realizację celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu co do ewentualnej przeszkody do zwrotu powinno być jednoznaczne, a przy tym opierać się na zgromadzonym i ocenionym wnikliwie materiale dowodowym. Tymczasem Sąd nie jest w stanie zweryfikować ustaleń organu II instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych zwłaszcza co do stanu zagospodarowania działki nr [...], istnienia na nim elementów drogi publicznej, tudzież elementów drogi dojazdowej do osiedla. Za niewystarczające uznał Sąd odesłanie do bliżej nieokreślonych stron internetowych Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej.
Natomiast co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I zaskarżonej decyzji WSA nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że roszczenie E. Ł. nie wygasło ze względu na ze względu na treść art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 noweli u.g.n. Sąd ten podkreślił, że termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. ma charakter zawity (prekluzyjny), a jego bezskuteczny upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. W konsekwencji WSA podzielił stanowisko Starosty, że roszczenie E. Ł. należało uznać za wygasłe, skoro nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, a tym samym nie podzielił stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Wojewody, iż złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez pozostałych spadkobierców osób wywłaszczonych stanowiło czynność zachowawczą, która pozwoliła uznać spóźniony wniosek skarżącej za skuteczny. Niemniej jednak, zdaniem WSA, brak aprobaty Sądu dla stanowiska Wojewody w przedmiotowej kwestii nie mógł doprowadzić do wydania wyroku pogarszającego sytuację skarżącej E. Ł. w sprawie. Sąd ten mając na względzie granice orzekania, jakie stawia art. 134 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że w okolicznościach sprawy orzeczeniem na niekorzyść byłby wyrok, w którym zostałoby przesądzone wygaśnięcie roszczenia skarżącej E. Ł., co zamykałoby skarżącej możliwość uzyskania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy (o zwrocie lub odmowie zwrotu). Z tej przyczyny Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ przyjmie, że roszczenie skarżącej nie wygasło i rozpozna je łącznie z roszczeniami zgłoszonymi w terminie (których dotyczył punkt II sentencji decyzji Wojewody).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z. w K. (dalej: skarżąca kasacyjnie), zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: (1) art. 136 ust. 3 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 137 ust. i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości, podczas gdy nie może ulegać wątpliwości, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wykorzystana na cele przewidziane w wywłaszczeniu, a ponadto stanowi ona element pasa drogowego (drogi) tj. chodnik, parking, zieleń itd.; (2) art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ ponownie rozpatrując sprawę przyjmie, iż roszczenie E. Ł. nie wygasło, podczas gdy bezspornym jest, że roszczenie to wygasło najpóźniej w lipcu 2020 r., a tym samym brak podstaw w zakresie prawa materialnego do rozpatrywania tego roszczenia; (3) art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu działka objęta żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie nie stanowi drogi publicznej, pasa drogowego, podczas gdy stanowi ona element pasa drogowego (drogi) tj. chodnik, parking, zieleń itd. i jest własnością gminy; (4) art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu działka objęta żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie nie stanowi drogi publicznej, pasa drogowego, podczas gdy stanowi ona element pasa drogowego (drogi) tj. chodnik, parking, zieleń itd. i jest własnością gminy.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 ust. 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ II instancji przesądził, iż roszczenie E. Ł. nie wygasło, podczas gdy organ II instancji wydał decyzję, uchylającą decyzję organu I instancji, a tym samym całkowicie dowolnie przyjęcie przez Sąd, iż organ ponownie rozpatrując sprawę przyjmie, iż roszczenie E. Ł. nie wygasło, innymi słowy wadliwe przyjęcie przez sąd, iż wydany w niniejszej sprawie wyrok WSA, stanowi rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej, podczas gdy zwraca on jedynie sprawę do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W pismach stanowiących odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący S. H. oraz E. Ł. zaprezentowali stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w ramach podstaw kasacyjnych okazały się skuteczne lub zasadne.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga ta stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego z pkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, autor tej skargi zarzuca Sądowi I instancji: nieprawidłowe przyjęcie, że "istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości, podczas gdy nie może ulegać wątpliwości, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wykorzystana na cele przewidziane w wywłaszczeniu, a ponadto stanowi ona element pasa drogowego (drogi) tj. chodnik, parking, zieleń itd."; "przyjęcie, że działka objęta żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie nie stanowi drogi publicznej, pasa drogowego, podczas gdy stanowi ona element pasa drogowego (drogi) tj. chodnik, parking, zieleń itd. i jest własnością gminy".
Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie WSA w żadnym miejscu nie przesądził, by w sprawie wystąpiły podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po drugie, podnosząc zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie powinien wskazać w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa ich wykładnia, bądź też, na czym miałoby polegać nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, co nie wynika ze skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. W ramach analizowanych zarzutów skupiono się bowiem na de facto na wykazywaniu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny oraz wadliwe przyjęcie, że sporna nieruchomość nie stanowi drogi publicznej, pasa drogowego i nie została wykorzystana na cele związane z wywłaszczeniem, czemu nie dano jednak wyrazu w sformułowaniu zarzutów kasacyjnych w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 174 p.p.s.a., co czyni te zarzuty bezskutecznymi. Niedopuszczalne jest bowiem kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości ich oceny zarzutami naruszenia prawa materialnego.
Wobec nieskuteczności skargi kasacyjnej w powyższym zakresie wiążąca dla organu odwoławczego pozostanie ocena prawna i wskazania Sądu I instancji co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II zaskarżonej decyzji Wojewody w zakresie, w jakim utrzymano w mocy pkt 1 decyzji Starosty o odmowie zwrotu spornej nieruchomości z uwagi na to, że stanowi ona część drogi publicznej.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego) należy stwierdzić, że Sąd I instancji oraz Starosta prawidłowo przyjęli, że uprawnienie skarżącej E. Ł. do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie przypadającego jej udziału wygasło.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Stosownie zaś do art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Przepis art. 136 ust. 7 został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy nowelizacji tej ustawy z 4 kwietnia 2019 r., która weszła w życie 14 maja 2019 r. W art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Według art. 2 ust. 2 noweli przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy zmienianej.
Aktualne brzmienie art. 136 u.g.n. jest wynikiem realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. (SK 26/14), w którym orzeczono, że: "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W wyroku tym zakwestionowano prezentowany w judykaturze pogląd, że w przypadku gdy przedmiotem wywłaszczenia było prawo współwłasności lub prawo współużytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot musi pochodzić od wszystkich osób uprawnionych w ramach tego prawa, którym przysługuje legitymacja procesowa łączna. W świetle obecnego stanu prawnego z żądaniem zwrotu może wystąpić każdy z poprzednich współwłaścicieli nieruchomości (lub ich spadkobiercy) samodzielnie i brak zgody pozostałych współwłaścicieli (ich spadkobierców) nie stanowi przeszkody do rozpatrywania sprawy zwrotu w granicach zgłoszonego żądania przynajmniej przez jednego ze współwłaścicieli do zwrot udziału w prawie. Przepis art. 136 u.g.n. przewiduje możliwość wnioskowania o zwrot także udziału w wywłaszczonym w przeszłości prawie do nieruchomości lub nawet jej części. Żądanie o zwrot udziału może być zatem zgłoszone przez każdą z uprawnionych osób odrębnie i orzeczenie o zwrocie udziału nie jest w żaden sposób zależne od woli pozostałych osób uprawnionych w ramach roszczenia o zwrot. Jeżeli jednak żądanie o zwrot udziału zostanie zgłoszone przez więcej osób uprawnionych, to – stosownie do art. 136 ust. 3b u.g.n. - organ orzekający jest zobowiązany prowadzić jedno postępowanie o zwrot, w dalszym ciągu traktując osoby uprawnione do działania niezależnie od siebie w ramach wnioskowanego przez zwrotu udziału. O ile więc w takim przypadku toczy się jedno postępowanie administracyjne, o tyle organ administracji rozstrzyga o zwrocie udziału dla każdego uprawnionego niezależnie od woli pozostałych uprawnionych oraz od skuteczności czy zasadności ich żądania. Skoro więc każdy ze współuprawnionych w sposób autonomiczny może dochodzić przysługującego mu uprawnienia, to należy przyjąć, że dla każdego z nich odrębnie biegnie przewidziany w art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej materialny termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Zatem wbrew stanowisku Wojewody, złożenie wniosku zwrotowego przed upływem tego terminu choćby przez jednego ze współuprawnionych nie stanowi czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 k.c., zatem nie ma żadnego znaczenia dla pozostałych osób, które nie zgłosiły swego żądania o zwrot w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, co w konsekwencji spowodowało wygaśnięcie ich uprawnienia. Pogląd organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia także w treści art. 136 ust. 3a u.g.n., z którego to przepisu wynika jedynie, że w razie gdy postępowanie o zwrot inicjowane jest wnioskiem jednego z uprawnionych (lub większej liczby uprawnionych) starosta, jako organ właściwy do prowadzenia postępowania, zobowiązany jest do zawiadomienia pozostałych uprawnionych o możliwości ubiegania się o zwrot udziału w prawie do wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Ustawodawca wymaga zatem od organu prowadzącego postępowanie zwrotowe zainteresowania wszystkich pozostałych uprawnionych do ewentualnego zawnioskowania o zwrot udziałów w nieruchomości, jednakże to do nich należy decyzja, czy wystąpią z takim wnioskiem.
W świetle powyższego w rozpatrywanej sprawie Starosta trafnie ustalił (przy prawidłowym uwzględnieniu przepisów art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2), że uprawnienie skarżącej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie przypadającego jej udziału wygasło w lipcu 2020 r. Wobec tego wniosek zwrotowy złożony przez stronę w lutym 2021 r., czyli po upływie terminu materialnego, nie można uznać za skutecznie wniesiony.
Sąd I instancji jakkolwiek słusznie podzielił stanowisko organu I instancji o wygaśnięciu uprawnienia zwrotowego skarżącej, to jednak nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na względzie to unormowanie WSA nakazał Wojewodzie, aby ponownie rozpatrując sprawę przyjął, że roszczenie skarżącej E. Ł. nie wygasło i rozpoznał je łącznie z roszczeniami zgłoszonymi w terminie. W literaturze trafnie wskazuje się, że wyjątek od zakazu reformationis in peius podyktowany jest koniecznością ochrony nie tylko subiektywnego, lecz również obiektywnego porządku prawnego. Nie leży bowiem w interesie ogólnym, by w obrocie prawnym funkcjonowały akty dotknięte tak ciężkimi naruszeniami prawa, że powodują ich nieważność z mocą ex tunc (zob. [red.] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023 r., s. 765 i powołana tam literatura). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przez Wojewodę art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 nowelizacji tej ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. należy zakwalifikować jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w analizowanym zakresie i w konsekwencji uzasadniające odejście od zakazu reformationis in peius.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.