I OSK 1716/23

I OSK 1716/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 420/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 93 ust. 1, 2 i 2a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 420/22 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., nr SKO 4116/11/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 stycznia 2022 r. II SA/Wr 420/22, oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 23 lutego 2022 r. nr SKO 4116/11/22, w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z 23 lutego 2022 r. nr SKO 4116/11/22 utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza S. z 5 stycznia nr 1/2022 wyrażające negatywną opinię co do przedłożonego przez skarżącego wstępnego projektu podziału nieruchomości, pomimo naruszenia przez Burmistrza S.art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez uznanie, że przedstawione we wstępnym planie działki mające powstać w wyniku podziału nie mogą zostać wydzielone;
2. prawa materialnego:
a) art. 93 ust. 2a u.g.n. w zw. z uchwałą nr XLI/318/06 Rady Gminy Ś. z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., części obrębu S[...]- Gmina Ś., w tym § 4, § 5 i § 14 poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i nieprawidłową subsumpcję do normy prawnej, a przez to przyjęcie, że działka nr [...] w zakresie terenu objętego w planie miejscowym kategorią 25MR jest nieruchomości położoną na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, podczas gdy zgodnie z wykładnią gramatyczną, systemową i celowościową przepisu, jest nieruchomości położoną na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele zabudowy (zagrodowej);
b) art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 9 ust. 2 uchwały nr XLI/318/06 Rady Gminy Ś.z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., części obrębu [...] - Gmina Ś. poprzez jej niezastosowanie pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek do uznania, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego;
c) art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. poprzez dokonanie wykładni art. 93 ust. 2a u.g.n. w sposób sprzeczny nie tylko z treścią ale i istotą przepisów ograniczających prawo własności, tj. kierowania się w stosowaniu prawa takim ich rozumieniem, żeby nie tworzyć uciążliwości w dysponowaniu prawem własności przez obywatela, gdy ograniczenie nie jest absolutnie konieczne do ochrony innych wartości lub interesów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) ma w istocie charakter materialny, bo odnosi się do art. 93 ust. 2a u.g.n. Tego stanu rzeczy nie zmienia powiązanie tego ostatniego przepisu z przepisami p.p.s.a. określającymi zakres obowiązywania ustawy i kompetencje sądu administracyjnego oraz przepisami o charakterze wynikowym, pomijając fakt, że sposób zredagowania zarzutu tworzy "zbitkę przepisów" o różnej treści normatywnej, co w orzecznictwie uznano za błąd uniemożliwiający precyzyjne odniesienie się do zarzutu. Wobec tego rozważania zostaną ograniczone do zarzutów materialnych.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, jaki charakter ma zabudowa zagrodowa, w obszarze której, zgodnie z planem miejscowym, znajduje się działka nr [...] z obrębu S[...], położona w S., która miałaby być przedmiotem podziału. Ustalenia, co do przeznaczenia działki w planie miejscowym z 2006 r. (uchwała Rady Gminy Ś.nr XLI/318/06 z 27 kwietnia 2006 r.) jako 25MR są bezsporne. Zgodnie z § 14 pkt 25 wskazanej uchwały są to tereny zabudowy zagrodowej, przeznaczone pod zabudowę siedliskową (budynki mieszkalne wchodzące w skład gospodarstw rolnych, budynki gospodarcze, garaże, obiekty inwentarskie i inne służące do produkcji rolnej) oraz ogrody i zieleń. Rację ma organ odwoławczy i Sąd I instancji, że terenu zabudowy zagrodowej nie można utożsamiać z terenem przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o którym mowa w § 4 pkt 14 uchwały i możliwością podziału na działki budowlane (§ 9 uchwały). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że "Przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne. Nawet jeśli ustalenia planu zostaną wykonane, a teren zgodnie z nimi zabudowany, to grunty pod powstałą zabudową zagrodową nadal będą miały status gruntów rolnych, tyle że zabudowanych. Za zabudowę zagrodową, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznaje się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto jak wskazuje załącznik Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów rolnych zalicza się miedzy innymi grunty rolne zabudowane: 1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy; 2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, płace składowe, płace postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą; 4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki. W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2019 r. II SA/Kr 774/19, LEX nr 2738877).
Z zastrzeżeniem, że zupełnie identyczne rozwiązania wynikają obecnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit e) i załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), to całość powyższej argumentacji należy uznać za trafną. Ma ona odzwierciedlenie także w orzecznictwie NSA powoływanym przez Sąd I instancji.
Powoływanie się więc przez skarżącego kasacyjnie na § 4 i 5 uchwały w sprawie planu miejscowego, bez wskazania, o które jednostki redakcyjne tych paragrafów chodzi oraz na § 9 (z tym samym zastrzeżeniem), który odnosi się do terenów budowlanych, nie mogło być skuteczne, skoro "przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne", a nie budowlane.
Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 2a zdanie pierwsze u.g.n., "Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami." Jeśli zatem celem podziału nie było powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, a projektowane działki miałyby mieć powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha, to taki podział był niedopuszczalny.
Jeśli zaś chodzi o zarzut odnoszący się do art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. poprzez dokonanie wykładni tego ostatniego przepisu w sposób sprzeczny z istotą przepisów ograniczających prawo własności i kierowania się nakazem nie tworzenia uciążliwości w dysponowaniu prawem własności przez obywatela, gdy ograniczenie nie jest absolutnie konieczne do ochrony innych wartości lub interesów, zauważyć należy, że zarówno ochrona ładu przestrzennego, jak i ochrona gruntów rolnych przed ich nieuzasadnionym uszczupleniem, stanowią o interesie społecznym, który uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w swobodnym korzystaniu z prawa własności przez obywateli.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.