I OSK 1665/21

I OSK 1665/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 3/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-06-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 66 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 36
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA nr 4/2025, poz. 61
Tezy
Uprzednie wniesienie pozwu o ochronę własności, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest konieczne do rozstrzygnięcia sprawy, wszczyna postępowanie, w którym organem właściwym do przeprowadzenia rozgraniczenia jest sąd cywilny. Następcze złożenie do organu administracji wniosku o rozgraniczenie tych samych działek uzasadnia zastosowanie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 3/21 w sprawie ze skarg H.U. i H.U.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 16 października 2020 r. nr SKO.4161.12.1992.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz H.U.2 kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 3/21 - po rozpoznaniu sprawy ze skarg H.U. i H.U.2 (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z 16 października 2020 r., nr SKO.4161.12.1992.2020, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Tarnowiec z 13 sierpnia 2020 r., nr GN.6830.2.2019 o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę ew. nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność Gminy Tarnowiec z nieruchomością położoną w obrębie [...], stanowiącą działkę ew. nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność skarżących na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej) i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Jaśle - w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie drugim umorzył postępowanie administracyjne a w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że wszczęcie z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowania rozgraniczeniowego w drodze postanowienia z 19 sierpnia 2019 r. odbyło się z oczywistym naruszeniem właściwości sądu powszechnego, przed którym wcześniej zawisł już spór o ochronę własności, który obejmuje ustalenie spornych granic.
W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skarg oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 i art. 133 tej ustawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu i bezpodstawnym rozszerzeniu pojęcia "granic danej sprawy", przez odniesienie się do wyniku odrębnego tak merytorycznie jak i instancyjnie postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Jaśle, a dotyczącego ochrony prawa własności do nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, podczas gdy w ocenie strony przeciwnej są to dwa niezależne od siebie postępowania, prowadzone na podstawie innych przepisów prawa i przez inne podmioty, a ponadto na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji, postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym nie było zakończone, co dodatkowo przemawia za tym, iż wynik tego postępowania nie mógł mieć wpływu na orzeczenie kończące administracyjny etap postępowania rozgraniczeniowego;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 36 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm., dalej: dalej p.g.k.), przez błędne przyjęcie braku możliwości prowadzenia jednoczesnego postępowania rozgraniczeniowego oraz o ochronę własności co do tych samych nieruchomości i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie konkurencyjności tych trybów oraz nadrzędności sądowego postępowania windykacyjnego i dokonanego tam subsydiarnego aktu rozgraniczenia nieruchomości, podczas gdy zasadą jest, iż ustalenie przebiegu granicy winno nastąpić w toku postępowania rozgraniczeniowego, zaś wyjątkowo jedynie w toku procesu o ochronę własności;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 3 tej ustawy przez nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji w sprawie, jako skutek błędnego przyjęcia przez Sąd niedopuszczalności prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości równocześnie z postępowaniem o ochronę własności tych samych nieruchomości.
Naruszenia powyższe uznać należy za istotne, gdyż przyjęcie odmiennej oceny przez Sąd skutkowałoby merytoryczną oceną zakwestionowanej decyzji i w konsekwencji możliwością oddalenia skarg.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przepis art. 36 p.g.k. przyznaje sądowi możliwość przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Z powyższego wynika zatem, że kompetencja sądu do dokonania rozgraniczenia w procesie o ochronę własności aktualizuje się, gdy niezbędną przesłanką do wydania orzeczenia w sprawie jest wcześniejsze dokonanie rozgraniczenia nieruchomości. Przepis ten nie wyklucza jednak dokonania rozgraniczenia również w trybie postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie zastrzegł wszak możności ustalenia spornych granic wyłącznie na drodze sądowej. Stanowisko to wynika z wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 17 maja 2019 r., sygn. akt I Aca 85/19. Na niekonkurencyjność tych dwóch trybów wskazuje także inne orzecznictwo sądowe. Podstawą stanowiska o konieczności odmowy wszczęcia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego lub jego umorzenia w przypadku nieuprawnionego wszczęcia, mogłoby być uprzednie prawomocne orzeczenie sądu w zakresie tych samych granic lub ostateczne orzeczenie organów administracji w tożsamym zakresie, lecz taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Ponadto, przyjmując tok myślowy Sądu, zasadnym byłoby raczej zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sądowej sprawy o ochronę własności, a nie umarzanie postępowania. Niezależnie od tego, powoływanie się w realiach niniejszej sprawy na nieprawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w Jaśle z 18 grudnia 2020 r., zapadłe już po ostatecznym zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym i to w dodatku w innej sprawie, jest nieuprawnione i wykracza poza granice sprawy objętej skargą. Rozważania Sądu na temat ewentualnej kolizji między rozstrzygnięciem o rozgraniczeniu nieruchomości wydanym w oparciu o art. 36 p.g.k., a wydanym w klasycznym sądowym trybie rozgraniczeniowym, wykraczają poza materię sporu na tle danej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika, H.U.2 wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie, nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organ nie ma interesu prawnego w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu w tej sprawie, gdyż spór toczy się pomiędzy skarżącymi a gminą i ma charakter cywilny. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe, gdyż sprawa o rozgraniczenie ma charakter wtórny, gdyż w wyniku zagarnięcia części działki przez gminę zostało wytoczone powództwo o ochronę własności.
Osobistą odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także H.U., składając analogiczne wnioski procesowe.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 133 i art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie poddaje się rozważeniu, a to ze względu na brak wymaganej konkretności. Artykuł 133 p.p.s.a. ma złożoną strukturę, składa się z trzech paragrafów, z których pierwszy zawiera nadto więcej niż jedną normę prawną. W tej sytuacji wskazanie na art. 133 p.p.s.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na identyfikację zarzucanego naruszenia, zwłaszcza że zarzut nie został uzasadniony.
Nie doszło również do naruszenia w sprawie art. 134 p.p.s.a. Także w tym przypadku zarzut nie został postawiony dostatecznie precyzyjnie, skoro art. 134 zawiera kilka przepisów, ujętych strukturalnie w dwa paragrafy. Argumentacja związana z zarzutem pozwala jednak na przyjęcie, że jego przedmiotem jest przekroczenie granic sprawy, odnosi się zatem do art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy. Fakt wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym o ochronę własności z pozwu skarżących i prowadzenie tego postępowania przez Sąd Rejonowy w Jaśle pod sygnaturą I Ca 487/18 jest elementem stanu faktycznego, który wynika z materiału sprawy. Okoliczności tej w skardze kasacyjnej nie podważono. Skarżący pismem z 18 czerwca 2019 r. wnieśli do sądu pozew o ochronę własności z żądaniem ostatecznego ustalenia granicy między działkami nr [...] i nr [...]. Postępowanie administracyjne o rozgraniczenie tych działek zostało przez wójta gminy wszczęte z urzędu postanowieniem z 19 sierpnia 2019 r. Niewątpliwie są to dwa odrębne postępowania, uwzględnienie faktu zawiśnięcia sprawy cywilnej w postępowaniu administracyjnym w żadnym wypadku nie może być jednak uznane za wykroczenie poza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji poddał kontroli decyzje organów administracji wydane w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Uznanie, że wszczęcie i prowadzenie tego postępowania jest niedopuszczalne nie stanowi o przekroczeniu granic sprawy tylko z tego względu, że okolicznością zidentyfikowaną przez Sąd I instancji jako przeszkoda do prowadzenia postępowania administracyjnego było inne postępowanie sądowe.
Nie jest skuteczny, zasadniczy dla niniejszej sprawy, zarzut naruszenia art. 36 p.g.k., zgodnie z którym sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości. Przepis ten nie rozstrzyga wprost o relacji między prowadzeniem rozgraniczenia w trybie administracyjnym i w postępowaniu przed sądem powszechnym o własność lub wydanie nieruchomości. Regulacji takiej nie zawierają też inne przepisy ustawy, art. 29 ust. 3 p.g.k. stanowi jedynie, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Przepis art. 36 p.g.k. jest regulacją, która przewiduje właśnie jeden z przypadków, gdy do rozgraniczenia dochodzi na drodze orzeczenia sądowego, w tym przypadku w trybie procesowym. Zróżnicowanie właściwości organów co do przeprowadzenia rozgraniczenia każe uznać, że nie jest możliwe równoległe prowadzenie postępowania o rozgraniczenie tych samych nieruchomości przed różnymi organami właściwymi – wójtem i sądem powszechnym. Uprzednie wniesienie pozwu o ochronę własności, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest konieczne do rozstrzygnięcia sprawy, wszczyna postępowanie, w którym organem właściwym do przeprowadzenia rozgraniczenia jest sąd cywilny. Następcze złożenie do organu administracji wniosku o rozgraniczenie tych samych działek uzasadnia zastosowanie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Brak możliwości wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny, oznacza również brak możliwości wszczęcia takiego postępowania z urzędu, a w razie jego wadliwego wszczęcia, podlega ono umorzeniu.
Stanowisko zajęte w przedmiotowej kwestii przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowe, trafnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na względy funkcjonalne związane z omawianą regulacją i zasadność zapobieżenia dwutorowości postępowania, a w tym podjęcia rozbieżnych rozstrzygnięć w kwestii przebiegu granic. Wszczęcie z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowania rozgraniczeniowego w drodze postanowienia z dnia 19 sierpnia 2019 r. odbyło się z naruszeniem właściwości sądu powszechnego, przed którym wcześniej zawisł już spór o ochronę własności i ustalenie spornych granic. Wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na drodze administracyjnej w tym układzie procesowym było więc niedopuszczalne, a wobec jego wszczęcia, postępowanie podlegało umorzeniu. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji zostało także zaakceptowane w piśmiennictwie, w którym powielono wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd dotyczący stosowania art. 36 p.g.k., że "z chwilą zawisłości sprawy procesowej o ochronę własności, dla której ustalenie granic między nieruchomościami, jest przesłanką do wydania wyroku, nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym" (zob. D. Felcenloben [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 36).
W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. przez nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia. Niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie tych samych nieruchomości, w stosunku do których zawisło postępowanie sądowe o ochronę własności, w którym ustalenie granic miedzy tymi nieruchomościami jest przesłanką do wydania wyroku, uzasadniała nie tylko uchylenie zaskarżonych decyzji, ale również umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego. Nie jest przy tym trafne wskazanie w skardze kasacyjnej na zasadność zawieszenia w takim przypadku postępowania administracyjnego. Nie określono w skardze kasacyjnej podstawy do takiego zawieszenia, nie jest nim natomiast przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie cywilne o ochronę własności nie jest postępowaniem prejudycjalnym względem administracyjnego postępowania o rozgraniczenie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
Wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania, zawarty w osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Strona nie była wezwana do osobistego stawiennictwa, a wobec złożenia osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie wykazała, że poniosła koszty postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.