I OSK 1663/24

I OSK 1663/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1302/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-03-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B., A.B., E.A., H.C., B.J. i W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1302/18 w sprawie ze skargi M.B., A.B., E.A., H.C., B.J. i W.F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2018 r., znak WS-VI.7534.2.21.2018.BK w przedmiocie waloryzacji odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B., A.B., E.A., H.C., B.J., W.F. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: organ) z 16 lipca 2018 r., znak WS-VI.7534.2.21.2018.BK w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, wyrokiem z 12 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1302/18, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a to art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania z tytułu utraconego prawa własności nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, co finalnie skutkowało pozbawieniem skarżących ich konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną na cele publiczną nieruchomość.
Podnosząc powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie z 5 czerwca 2024 r. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Zauważył jednakże, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106).
W rozpoznawanej sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostały przyznane w drodze orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 15 marca 1956 r. i 28 czerwca 1962 r. Skarżący wskazali, że przedmiotowe odszkodowania nigdy nie zostały wypłacone. W konsekwencji organ decyzją z 16 lipca 2018 r., znak WS-VI.7534.2.21.2018.BK, orzekł o waloryzacji odszkodowania i jego wypłacie na rzecz skarżących. Skarżący kasacyjnie kwestionują wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wskazując, że nie może ono być uznane za słuszne. Należy podkreślić, że nie zarzucają oni Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa, na podstawie których organ dokonał waloryzacji odszkodowania.
Waloryzacja oznacza przeliczenie wysokości ustalonego już, ale nie wypłaconego odszkodowania i jest ona dokonywana na dzień jego zapłaty (art. 132 ust. 3 u.g.n.). Zatem ustalenie odszkodowania i ewentualna jego waloryzacja, to dwie odrębne sprawy administracyjne, oparte na różnych przesłankach i podstawach prawnych oraz wymagające różnych ustaleń, a często także leżące w kompetencjach odrębnych organów. Waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n., jest niewątpliwie pochodną odszkodowania ustalonego przez organ, niemniej jednak właściwym do tej czynności jest nie organ ustalający odszkodowanie, ale podmiot zobowiązany do jego wypłaty (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r. I OW 203/11).
W sprawie waloryzacji konieczne jest ustalenie, czy zostało ustalone odszkodowanie oraz czy zostało ono wypłacone, a w przypadku stwierdzenia, że zostało ono ustalone, ale niewypłacone, należy określić wskaźniki waloryzacji i na ich podstawie ustalić wysokość zwaloryzowanego odszkodowania. Tak więc skoro przedmiotem niniejszej sprawy, zgodnie ze zgłoszonym żądaniem, była waloryzacja ustalonego odszkodowania, zaś organ ustalił, że ustalone odszkodowanie nie zostało wypłacone, to organ nie był uprawniony do ponownego ustalenia odszkodowania, ale do przeliczenia wysokości już ustalonego odszkodowania z uwzględnieniem wskaźników waloryzacji. Mówiąc inaczej, nie można postawić organowi zarzutu naruszenia prawa, jeżeli zastosował on właściwe wskaźniki waloryzacji. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 8 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ dokonujący waloryzacji odszkodowania nie może zatem ustalić jego wysokości na nowo – w oderwaniu od decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Wysokość ustalonego odszkodowania stanowi mianowicie punkt wyjścia dla jego waloryzacji. Jeżeli zatem wysokość zwaloryzowanego odszkodowania jest zbyt niska w ocenie stron, ale organ waloryzujący odszkodowanie nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa normujących waloryzację odszkodowania, to nie ma podstaw do zarzucania organowi, że zwaloryzowane odszkodowanie nie jest odszkodowaniem słusznym w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W postępowaniu w sprawie waloryzacji odszkodowania nie jest bowiem dokonywana ocena słuszności odszkodowania ustalonego decyzją wydaną w przeszłości, w szczególności jego ekwiwalentności oraz adekwatności do okoliczności wywłaszczenia.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.