I OSK 1654/23

I OSK 1654/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6103 Przekazanie  powiatom   mienia  Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1317/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 64
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1317/22 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S.C. kwotę 1.040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1317/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-2-8/2021/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (k. 76,103-107v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł S.C. (dalej Skarżący lub Skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokat M.T., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1317/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego - art. 64 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur bądź ustawa z 1998 r.) przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że to wpis w księdze kwystej jest relewantny z punktu widzenia stwierdzenia jakiemu podmiotowi przysługuje prawo własności do przekazywanej nieruchomości, a nie rzeczywisty stan prawny nieruchomości i istniejąca w dniu wydania decyzji struktura właścicielska, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że nieruchomość objęta decyzją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 czerwca 2001 r. nr GN.V-7722/4/42/00 (dalej Decyzja Komunalizacyjna) stanowiła w dniu wydania tej decyzji mienie należące do Skarbu Państwa li tylko z uwagi na istnienie błędnego (co zostało niewątpliwie wykazane) wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy stanowiła ona w momencie wydania Decyzji Komunalizacyjnej własność poprzedników prawnych Skarżącego, co jedynie w sposób deklaratoryjny potwierdziła decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa) z dnia 23 września 2013 r. nr GZm-057-625-421/12 (dalej decyzja z 23 września 2013 r.), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 27 listopada 2012 r. nr IG.IV.7575.1.18.2012 (dalej decyzja z 27 listopada 2012 r.) i co wprost wynika z dokumentów wykazujących następstwo prawne Skarżącego po właścicielach tej nieruchomości;
II. przepisów postępowania naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oparciu o stan faktyczny, który nie został wyjaśniony przez Organ w sposób pełny i wyczerpujący, nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i oddalił skargę, tym samym utrzymując w mocy Decyzję Komunalizacyjną
- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd i instancji błędnie uznał, że Zaskarżona Decyzja odpowiada prawu, co doprowadziło do sytuacji, w której sprawa nie została rozpatrzona w sposób merytoryczny, podczas gdy Skarżący, jako właściciel, posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności Decyzji Komunalizacyjnej;
b. art. 28 kpa, przez błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy Skarżący wykazał, że jest następcą prawnym osób, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości objętej Decyzją Komunalizacyjną, które to prawo nigdy nie wyszło z ich majątku za życia tychże poprzedników prawnych, w związku z czym aktualnie to Skarżący jest właścicielem nieruchomości, a co za tym idzie posiada on interes prawny w stwierdzeniu nieważności Decyzji Komunalizacyjnej, mający swoje źródło m.in. w art. 140 kc, który to interes nie jest jedynie interes[em] faktyczny[m] jak błędnie wskazał Sąd I instancji
- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Organ rzekomo zasadnie odmówił Skarżącemu przymiotu strony postępowania doprowadziło do nieprzeprowadzenia merytorycznej kontroli Zaskarżonej Decyzji i niewydania decyzji co do istoty;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 kpa przez nieuchylenie Zaskarżonej Decyzji w całości z uwagi na niestwierdzenia naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przez Organ tj. niestwierdzenie, że doszło do dowolnej i zarazem wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego oraz;
i. błędnego uznania, że domniemanie prawne wynikające z art. 3 kwh nie zostało obalone, podczas gdy do obalenia domniemania doszło w skutek wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 września 2013 r. nr GZm-057-625-421/12 i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 27 listopada 2012 r. nr IG.17. 7515.1.18.2012, które potwierdzały, że nieruchomość objęta Decyzją Komunalizacyjną nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1994 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z czym Skarb Państwa nigdy nie nabył z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości od poprzednika prawnego Skarżącego ani nigdy nie był uprawniony do rozporządzania prawem własności tej nieruchomości również przez wydanie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie wpis w "kwh" [winno być "księdze wieczystej - uw. NSA] jest a limine błędny, z uwagi na brak podstawy prawnej,
ii. błędne uznanie, że Skarżący nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości objętej Decyzją Komunalizacyjną w dniu 1 stycznia 1999 r. i w dniu 12 czerwca 2001 r., a co za tym idzie nie wykazał interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, co dało podstawę do umorzenia postępowania, podczas gdy Skarżący wykazał, że jest następcą prawnym właścicieli nieruchomości objętej Decyzją Komunalizacyjną, która to nieruchomości pozostawała kolejno w ich majątkach, a następnie weszła do majątku Skarżącego tytułem dziedziczenia; dodatkowo wpis prawa własności w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego a jedynie deklaratoryjny, w związku z czym nie przesądza on o stanie prawnym nieruchomości i nie jest wymagany dla udowodnienia przysługiwania prawa własności
- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości i nie był właścicielem nieruchomości w momencie wydania Zaskarżonej Decyzji prowadzi do błędnego uznania, że nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności Zaskarżonej Decyzji;
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa przez nieuchylenie Zaskarżonej Decyzji z uwagi na błędne uznanie, że domniemanie wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 1982 r. nr 19 poz. 147 ze zm., dalej kwh) uniemożliwia Organowi stwierdzenie nieważności Decyzji Komunalizacyjnej, gdyż w tym zakresie Organ związany jest domniemaniem zgodności wpisu w księdze wieczystej, bez względu na jakiekolwiek inne przeciwdowody, a Skarżącemu przysługuje jedynie powództwo z art. 10 kwh, podczas gdy decyzja stanowiąca podstawę wpisu może być uznana za nieważną tylko w postępowaniu administracyjnym, natomiast do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego sąd wieczystoksięgowy jest nią związany, a co za tym idzie nie może stwierdzić zaistnienia niezgodności wpisu w księdze wieczystej
- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem błędne uznanie przez Sąd I instancji, że domniemanie wynikające z art. 3 kwh nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym oraz błędne uznanie, że Skarżącemu przysługuje roszczenia na podstawie art. 10 kwh doprowadziło do zamknięcia Skarżącemu możliwości kwestionowania Zaskarżonej Decyzji i poszukiwania ochrony przysługującemu mu prawa własności na drodze sądowej;
e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 kpa przez nieuchylenie decyzji, z uwagi na niestwierdzenie niewłaściwego zastosowania i bezzasadnego przyjęcia przez Organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Skarżącego, podczas gdy interes taki po stronie Skarżącego występuje i został on wykazany
- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji błędnie uznał, że Skarżący nie ma interesu prawnego, a postępowanie toczące się przed Organem było bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Skarżący kasacyjnie wniósł: 1. na podstawie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie na podstawie art. 188 ppsa o rozpoznanie skargi przez orzeczenie co do istoty sprawy; 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 3. na podstawie art. 176 § 2 ppsa zrzekł się przeprowadzania rozprawy; 4. na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (k. 113-119 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat K., zastępowany przez r. pr. A.K.-B., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 129-130v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. poz. 1685) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Istota sprawy dotyczy prawidłowej wykładni prawa materialnego, przeto zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia: art. 28 kpa i art. 140 kc.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo - wyroki NSA z: 12.7.2005 r. I OSK 1261/04, Lex 190713; 27.6.2006 r. I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222, przypis 20).
Art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego i winien być wskazany jako wzorzec kontroli w oparciu o pierwszą (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawę kasacyjną. Istoty interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie, należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego (nie tylko administracyjnego lecz także prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa - uchwała NSA z: 11.10.1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000/1/6; 28.5.2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001/4/146; wyroki NSA z: 11.4.2018 r. II OSK 1007/17; 5.1.2018 r. I OSK 607/16, aprobowane przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 288-293 nb 12-14) - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swe racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (wyroki NSA z 11.5. 2005 r. II GSK 52/05; 29.4.2009 r. I OSK 675/08; 25.3.2021 r. I OSK 2580/20). Optymalnym sposobem skonstruowania zarzutu naruszenia art. 28 kpa jest powiązanie art. 28 kpa z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę interesu prawnego strony. Trafnie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 28 kpa z zarzutem naruszenia art. 140 kc jako przepisu prawa materialnego będącego podstawą interesu prawnego strony.
Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "że skarżący nie wykazał że posiadał lub posiada tytuł prawnorzeczowy do spornej działki, który dawałby mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 czerwca 2001 r. Organ, będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji prawo własności spornej działki należało do skarżącego, lub jego poprzedników prawnych, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy skarżącemu służy tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości" (s. 10/11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1317/22).
Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 27 listopada 2012 r., została wydana w trybie zwykłym, a zatem wywiera ona skutek ex nunc, tzn. dopiero z dniem, w którym stała się ostateczna.[...] co znajduje potwierdzenie w ustaleniach organu dokonanych na podstawie ksiąg wieczystych spornej nieruchomości, na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej hipotecznym właścicielem spornej działki był Skarb Państwa. [...] sam fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia 23 września 2013 r. orzekającej ostatecznie, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez doprowadzenia do odpowiednich zmian zapisów w księdze wieczystej nie może być podstawą do uznania przymiotu strony skarżącego w postępowaniu nadzorczym. [...] zasadnie organ nadzoru odwołał się do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. [...] zgodnie z art. 5 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej [...] Oznacza to, że widniejący w księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365 § 1 kpc wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 729/16)" (s. 9/10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1317/22).
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z "1982 r. nr 19 poz. 147" [winno być "2019 r. poz. 2204, zm. z 2021 r. poz. 1978" - tempus regit actum, dalej kwh), które nietrafnie zostały podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (punkt II lit. c i d petitum skargi kasacyjnej), mimo że stanowią one zarzuty naruszenia prawa materialnego, które winny być podniesione w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, mimo że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh), to domniemanie to może być wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 kwh) lub w drodze powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 kpc, czy w postępowaniu o zasiedzenie.
W doktrynie wskazuje się, że nie ulega wątpliwości, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Różne drogi wiodą do jego obalenia. Generalnym rozwiązaniem proceduralnym jest uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Niezależnie od tego można je obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym do stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia (B. Barłowski, E. Janeczko, Księgi wieczyste, W. Pr. 1988, s. 35-36; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2010, s. 297-298; J. Ignatowicz, J. Wasilkowski, w: System prawa cywilnego, t. II, s. 911; A. Menes, Domniemania, s. 66; K. Piasecki, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, OW Branta 1995, s. 18 uw. 2, s. 19-20, uw. 7; S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 37-38, uw. 3 i aprobowane przez Komentatora: uchwała SN z 26.3.1993 r. III CZP 14/93, OSNCP 1993/11/196; wyrok SN z 21.3.2001 r. II CKN 325/00). [...] obalenie w takim postępowaniu domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wywołuje skutki prawne jedynie w zakresie osądzonej sprawy i zapadającego tam rozstrzygnięcia. Sam wpis w księdze wieczystej utrzymuje się nadal i w dalszym ciągu, wyłączywszy osądzoną sprawę, funkcjonuje domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2012, s. 291; E. Gniewek w: red. E. Gniewek, System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2013, s. 198, nb 198).
K. Piasecki jednoznacznie wskazuje, że w celu obalenia domniemania z art. 3 kwh mogą być wykorzystane dwa tryby: a. w postępowaniu wieczystoksięgowym (art. 10, 31 ust. 2 kwh), b. w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia o prawie. Jak to wyjaśnił SN w orzeczeniu z 17.6.1960 r. 3 CR 328/60, OSPiKA 1962/6/ 162), dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 kwh (poprzednio art. 18 pr) można obalić w każdym postępowaniu opierając się na wszelkich dostępnych środkach dowodowych. Postępowanie z art. 524 kpc nie jest tu wyjątkiem (K. Piasecki - op. cit., s. 19-20, uw. 7). Za możliwością obalenia domniemania z art. 3 kwh zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21.7. 2004 r. SK 57/03, OTK-A 2004/7/69, jak i doktryna (K. Zaradkiewicz, Domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym a proces dotyczący nieujawnionego bądź ujawnionego błędnie, Palestra 2005/3-4/230; B. Jelonek-Jarco w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Postępowanie wieczystoksięgowe, LexisNexis 2014, s. 101- 103, uw. 27-33).
Nikt nie podważa tezy, że w każdym postępowaniu sądowym (i administracyjnym) można obalić domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdy ujawnienie prawa (czy jego wykreślenie) nastąpiło w trybie wpisu deklaratywnego, rejestrującego zmianę stanu prawnego nieruchomości. [...] Jednak bez wahania trzeba tutaj stanowczo wesprzeć współczesne stanowisko doktryny (k. Gołębiowski, O domniemaniach, cz. 1, s. 90-92; także B. Jelonek-Jarco w: [red.] J. Pisuliński - op. cit., s. 101), wyrażające tezę, że również w przypadku konstytutywnego wpisu obalenie domniemania może nastąpić w każdym postępowaniu (sądowym i administracyjnym), jeżeli od tego zależy (przy zakwestionowaniu domniemania) rozstrzygnięcie sprawy. W żadnym razie nie jest tu konieczne uprzednie "konstytutywne wykreślenie prawa"; zwłaszcza na podstawie wyroku wydanego w trybie art. 10 KWU. Nie można również posługiwać się fałszywym argumentem, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem, a po uprawomocnieniu wiąże inne sądy (art. 365 KPC) i nie może być obalony w innym postępowaniu (zob. ponownie uzasadnioną krytykę K. Gołębiowskiego, O domniemaniach, cz. 1, s. 91; także B. Jelonek-Jarco - op. cit., s. 102-103; E. Gniewek, Księgi wieczyste. Art. 1-582 KWU. Art. 6261-62613 KPC. Komentarz, C.H. Beck 2018, s. 92-93, nb 44 do art. 3). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.
Art. 31 ust. 2 kwh (Dz.U. z 1982 r. nr 19 poz. 147 ze zm.) pozwala na uaktualnienie treści wpisu bez potrzeby wytaczania powództwa przewidzianego w art. 10 tej ustawy, jeżeli niezgodność ta zostanie wykazana orzeczeniem sądowym lub innymi odpowiednimi dokumentami, bez potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń, niedopuszczalnych w postępowaniu wieczystoksięgowym (art. 6268 § 2 kpc), albo w uwzględnieniu skutków prawnych następujących ex lege. Dokumentem takim jest ostateczna decyzja administracyjna, także wtedy, gdy została zaskarżona do sądu administracyjnego (postanowienie SN z 4.10.2010 r. I CSK 637/10, aprobowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, t. IV, GUDI LEX, Wolters Kluwer 2020, s. 448 do art. 6268 § 2 kpc). Taką decyzją w postępowaniu kontrolowanym w sprawie I OSK 1654/23 jest ostateczna i prawomocna decyzja z 23 września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję z 27 listopada 2012 r. (k. 205-213, 215-229, 326-319 akt administracyjnych). Domniemanie z art. 3 kwh należy do domniemań wzruszalnych (prostych), które dopuszczają dowód na przeciwieństwo (paesumptiones iuris tantum); domniemanie z art. 5 kwh należy do domniemań niezbitych (niewzruszalnych; K. Piasecki w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2 s. 416-417, uw. 1, 3, 4, 7 do art. 234 kpc). W wyroku z 10.10.1997 r. II CKN 378/97, (OSP 1998/6/111 z glosą A. Szpunara), Sąd Najwyższy przyjął, że sąd może z urzędu dopuścić dowód przeciwko domniemaniu prawnemu, jeżeli ustawa tego nie wyłącza (T. Ereciński w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 313-314, uw. 1, 4, 5 do art. 234 kpc).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu Sądu I instancji, że "na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej hipotecznym właścicielem spornej działki był Skarb Państwa. W tej sytuacji sam fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia 23 września 2013 r. orzekającej ostatecznie, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez doprowadzenia do odpowiednich zmian zapisów w księdze wieczystej nie może być podstawą do uznania przymiotu strony skarżącego w postępowaniu nadzorczym. W ocenie Sądu [I instancji], zasadnie organ nadzoru odwołał się do treści art. 3 ust. 1 [kwh], zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym".
Takie stanowisko Sądu I instancji prowadzi w istocie do zanegowania możliwości ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i przypisuje wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisom w księgach wieczystych charakter, którego nie mają. Art. 3 kwh, wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Art. 3 kwh wzmacnia wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 kwh zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (uchwała SN z 8.9.2021 r. III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 kpa) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiegoż wpisu. [...] Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (wyroki NSA z: 20.1.2021 r. I OSK 2027/20; 19.9.2023 r. I OSK 464/22; 25.3.2024 I OSK 2885/20, cbosa).
W orzecznictwie NSA trafnie wskazuje się, że skoro przejście gruntu na cele reformy rolnej następowało z mocy prawa, a możliwość zanegowania działań ówczesnych organów PRL następuje wyłącznie w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., to wydanie decyzji stwierdzającej "niepodpadanie" gruntu pod reformę rolną, według utrwalonego już orzecznictwa, jest władczym stwierdzeniem, bo w formie decyzji administracyjnej, że grunt nie przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy postanowień dekretu z 1944 r. Decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu [13 września 1944 r. - uw. NSA], to jest daty według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok I OSK 2027/20).
Skoro jest w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja Ministra Rolnictwa z 23 września 2013 r. stwierdzająca, że ów grunt nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., to domniemanie prawne o prawdziwości wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego zostało obalone, o ile podstawą wpisu w księdze wieczystej były postanowienia dekretu lub aktów wydanych na jego podstawie. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 kwh, może zostać obalone także w postępowaniu administracyjnym. Domniemanie ma zasadniczo ten walor prawny, że przerzuca ciężar dowodu na stronę przeciwną, która kwestionuje zgodność tego domniemania z rzeczywistym stanem. W postępowaniu administracyjnym prowadzi się postępowanie dowodowe, a zatem trudno znaleźć argumenty, które wykluczałyby możliwość obalenia domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenie własności stanowi przesłankę rozstrzygnięcia o żądaniach w tym postępowaniu zgłoszonych. W okresie poprzedzającym zmiany polityczne i ustrojowe, które dokonały się w Polsce w 1989 r., wyrażany był pogląd, że w tzw. sprawach ustrojowych (czyli także wynikających z postanowień dekretu z 1944 r.) rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona. Pogląd taki prezentowano, mimo że nie istniał żaden przepis wyłączający wiarę publiczną ksiąg wieczystych w takich sprawach. Przyjmowano, że charakter ówczesnego prawa, cele ustroju, a także szczególny tryb nabycia przez państwo własności, nie mieszczący się w zakresie obrotu cywilnoprawnego, uzasadniają takie stanowisko. Prezentowano wówczas pogląd, że skoro rękojmia jest instytucją prawa cywilnego pomyślaną dla ochrony obrotu cywilnoprawnego, to niezgodność musi oznaczać niezgodność z prawem cywilnym, a nie z prawem publicznym, a więc ustawami i dekretami regulującymi ustrój polityczny i społeczno-gospodarczy (uchwała siedmiu sędziów SN z 13.10.1951 r. C 427/51, OSN 1953/1/1; orzeczenie SN z 24.9.1965 r. II CR 372/65, OSNCP 1966/5/82; wyrok I OSK 2027/20).
Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, że na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r. W 3/89, OTK 1990 poz. 26, s. 174; uchwała SN z 27.9.1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyroki SN z: 25.1.1995 r. III ARN 77/94, OSNP 1995/14/167; 13.2.2003 r. III CKN 1492/00, Lex 78867; 28.7.2004 r. III CK 296/03, Biul. SN 2005/1/11; [...]; wyroki NSA z: 28.12.1994 r. II SA 250/94, ONSA 1996/1/22; [...]; 22.4.2004 r. OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; 18.10.2005 r. OSK 1518/04; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 30, 42/43).
Skoro jedyną podstawą nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa mógł być art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., a ostateczną i prawomocną decyzją z 23 września 2013 r. Minister Rolnictwa utrzymał w mocy z decyzję z 27 listopada 2012 r., to Skarżący kasacyjnie skutecznie wykazał swój interes prawny (art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 12 czerwca 2001 r. nr GN.V-7722/4/42/00 w części przekazującej, na podstawie art. 64 ustawy z 1998 r., nieodpłatnie na rzecz Powiatu K. własność mienia Skarbu Państwa służącego realizacji zadań własnych Powiatu, w skład którego wchodzi nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów obręb Ł. jako działka nr [...] o powierzchni 2.9809 ha, w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] z obrębu Ł., a odpowiadającej części działki nr [...]. Skarżący wykazał swój interes prawny (art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc) w niniejszym postępowaniu zarówno w dniu 1 stycznia 1999 r. jak i w dniu 12 czerwca 2001 r. (wydania Decyzji Komunalizacyjnej).
W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/06 - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - NSA wskazał: "[...] dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok SN z 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu." (ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38/39).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z chwilą złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości, wyłącznie decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia rozstrzyga o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. i to w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17), bowiem owo nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu w brzmieniu pierwotnym (F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 47-48, uw. 5). Istota postanowień dekretu 1944 r. polegała na przejściu określonych nieruchomości [ziemskich o charakterze rolniczym] na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia tego dekretu i nie było podstaw do przejęcia na podstawie tego dekretu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w innym, późniejszym terminie (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/1/23 s. 53-54).
Pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia podtrzymuje orzecznictwo NSA i Sądu Najwyższego (przykładowo: wyrok NSA z 4.12.2019 r. I OSK 4302/18, cbosa; wyrok SN z 9.8.2016 r. II CSK 760/15, Lex 2107094). W żaden sposób nie wyklucza to poglądu, że decyzja deklaratoryjna zawiera w sobie sui generis element konstytutywny, bowiem dopiero wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. umożliwia osobie, która ową decyzję uzyskała powoływanie się na swe prawo własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym a także wobec podmiotu, który uprzednio uzyskał na swą rzecz wpis prawa własności w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości, co do której zapadła na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. ostateczna i prawomocna decyzja o niepodpadaniu danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Skoro wolą prawodawcy (dawnego - który wprowadził w życie dekret o reformie rolnej i rozporządzenie z 1945 r.), zgodnie z którym, to nie orzeczenie Sądu powszechnego rozstrzyga o niepodpadaniu "nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym" pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. w brzmieniu pierwotnym) i współczesnego (który nie prowadził nowej regulacji, w szczególności przekazującej postępowanie w tych sprawach do Sądów powszechnych (art. 177 in princ. Konstytucji RP; uchwały: I OPS 2/06; I OPS 3/10), to o braku podstaw do nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie nacjonalizacji (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, W.Pr. PWN 1998 r., s. 118, § 19 pkt II) orzekać musiał w trybie prejudycjalnym Minister Rolnictwa decyzją z 23 września 2013 r. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, "decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 27 listopada 2012 r., została wydana w trybie zwykłym, a zatem wywiera ona skutek ex nunc, tzn. dopiero z dniem, w którym stała się ostateczna". Przeciwnie, ostateczna i prawomocna decyzja z 23 września 2013 r., mimo że zapadła w trybie zwykłym, jako decyzja o charakterze deklaratoryjnym, zawierającym sui generis element konstytutywny, przesądza w sposób wiążący dla wszystkich organów i Sądów, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości od początku (od dnia 13 września 1944 r. - wejścia w życie dekretu o reformie rolnej w brzmieniu pierwotnym - art. 21 dekretu z 1944 r.).
Prawo własności przedmiotowej nieruchomości powraca do następcy prawnego właściciela tej nieruchomości w dniu 13 września 1944 r. bez konieczności wydania jakichkolwiek odrębnych decyzji czy wyroków, czego nie dostrzegł organ nadzoru w Zaskarżonej Decyzji ani Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 1317/22.
Wykładnia art. 3, art. 5 i art. 10 ust. 1 kwh przyjęta w zaskarżonym wyroku (s. 9/10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1317/22) narusza także art 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (s. 7/8 skargi kasacyjnej), bowiem w sposób nieproporcjonalny narusza prawo Skarżącego do należytej ochrony jego majątku (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 Protokołu 1 do EKPC).
Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych (verba legis - art. 6 ust. 1 in princ. kwh) i nie chroni nabycia własności nieruchomości w wyniku innych zdarzeń niż cywilnoprawne (w kontrolowanej sprawie - na podstawie art. 64 ustawy z 1998 r., o czym orzekł dnia 12 czerwca 2001 r. Wojewoda Świętokrzyski Decyzją Uwłaszczeniową).
Kierowanie Skarżącego kasacyjnie na drogę postępowania przed Sądem cywilnym, w sytuacji w której Skarżący uzyskał prawomocną i ostateczną decyzję z 23 września 2013 r. o niepodpadaniu części nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., które to rozstrzygnięcie w polskim systemie prawnym mogło zapaść wyłącznie w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r.). Wykładnia wskazanych wzorców kontroli naruszałaby zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP; W treści "zasady zasad" - zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7) mieści się zasada dostatecznej określoności [prawa] (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 33-5, nb 9, p. 5; W. Sokolewicz, M. Zubik - w tym zasady "równoległe" - w szczególności zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - op. cit., s. 109-110, uw. 13; zasada pewności prawa wraz z wyprowadzonymi z niej zasadami jawności, stabilności i jasności prawa - tamże s. 111 uw. 15; przy czym prawo do rzetelnej procedury nie dotyczy tylko procedury sądowej, lecz także poprzedzającej ją procedury administracyjnej - uw. NSA).
Przeciwko wykładni art. 64 w zw. z art. ustawy z 1998 r. oraz art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 oraz w zw. z art. 105 § 1 kpa (punkt. II lit. d i e petitum skargi kasacyjnej) przemawia także wykładnia art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i piśmiennictwie wskazuje się, że mienie/własność oznacza istniejące mienie/własność lub majątek, z roszczeniami włącznie (wyrok ETPCz Draon, § 65). W konsekwencji art. 1 może mieć zastosowanie do różnorodnych roszczeń wchodzących w skład majątku (A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 481, nb 22). Pojęcia własność/property i mienie/possessions zawarte w art. 1 Protokołu nr 1 mają znaczenie autonomiczne, używane są zamiennie, nie ograniczając się do własności rzeczy w ujęciu cywilistycznym i należy je rozumieć szeroko jako własność (w sensie cywilnoprawnym) oraz wszelkie inne prawa majątkowe (A. Wróbel - op. cit., s. 471-473, nb 2-5). W sprawie Tarnowski Trybunał wydaje się przyjmować wprost konstrukcję wywłaszczenia de facto w odniesieniu do sytuacji skarżącego, który został pozbawiony własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, jednakże odnośne władze nie wydały stosownych decyzji administracyjnych, uznając że nieruchomości przeszły na własność państwa w ramach reformy rolnej (§ 5-6). Trybunał stwierdził następnie, że decyzja prezydenta K. z 1997 r. uznająca, że niektóre z wywłaszczonych nieruchomości powinny były być przedmiotem wywłaszczenia, daje skarżącemu lub jego następcom prawo do żądania zwrotu tych nieruchomości lub, gdy jest to niemożliwe, prawo do odszkodowania (§ 76; A. Wróbel - op. cit., s. 535, nb 79 Ad 2).
Tym samym skarżący może skutecznie dochodzić swego roszczenia (claim) także w zakresie odszkodowania za przejęcie mienia w trybie nacjonalizacji z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa (A. Wróbel - op. cit., s. 526-535, nb 72-79), także w zakresie odszkodowania). W szczególności drogi tej nie może zamykać nietrafna wykładnia wskazanych wyżej wzorców kontroli, spadkobiercy danego właściciela, który uzyskał ostateczną i prawomocną decyzję z 23 września 2013 r. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji należy objąć rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (SK 51/05, p. III.4.2). [...] przyjmuje się, iż "prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony prawa majątkowych" (wyrok z 21.7.2014 r. SK 36/13, p. III.2.3 oraz tam przywołane wcześniejsze wyroki). Za prawa majątkowe w orzecznictwie TK uznano np.: odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na podstawie tzw. dekretu warszawskiego (wyrok TK z 13.6.2011 r. SK 41/09, p. III.7.3, - ww. wyroki aprobowane przez L. Garlickiego, S. Jarosz-Żukowską, Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, s. 596, uw. 21). Nie ulega wątpliwości, że także prawo do odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 kc w zw. z art. 156 § 2 in fine i art. 158 § 2 kpa, także podlega ochronie konstytucyjnej i z art. 1 Protokołu 1 Konwencji.
Skoro Skarżący dysponuje ostateczną i prawomocną decyzją z 23 września 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję z 27 listopada 2012 r., którą Wojewoda na podstawie § 5 orzekł, że Zespół Pałacowo-Parkowy w Ł., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej – ze skutkiem od dnia 13 września 1944 r., to Sąd I instancji nietrafnie oddalił skargę Skarżącego na decyzję z 1 kwietnia 2022 r., w której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, że Skarżący nie wykazał swego interesu prawnego (art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc) w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 23 lutego 2021 r. (k. 72-69, 32-1 akt Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), mimo że decyzja z 23 września 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że Skarżący wykazał swój interes prawny w tym postępowaniu - w szczególności miał ów interes prawny dnia: 1 stycznia 1999 r.; 12 czerwca 2001 r. i ma ów interes prawny do dziś. Skoro Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, że w kontrolowanej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania o aspekcie podmiotowym (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 711-712, nb 10 do art. 105), to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 ppsa.
Z powyższych względów zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 kpa przez błędne ich niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie błędnie zastosowanego art. 151 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, mając na uwadze naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 151 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 10 kwh oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w wz. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 kpa należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości.
Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 1654/23.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej rozporządzenie), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję (360 zł) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za I instancję (480 zł).