I OSK 2055/23

I OSK 2055/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1612/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-14
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 7
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2019 poz 2204
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140, art. 155 art. 158
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1612/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 maja 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-38/2021/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 maja 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-38/2021/MSte; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. A. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1612/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 maja 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-38/2021/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Małopolski decyzją z 10 lutego 2000 r. nr GG.VI.7723/I/31/1/2000/Sj, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę B. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B., obręb C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [1], o pow. 0,0700 ha, objętej księgą wieczystą Lwh [2] b. gm. kat. C. cd. KW [3], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...]-[...], Wydział Ksiąg Wieczystych (zgodnie z wykazem zmian gruntowych wykonanym przez geodetę uprawnionego nr ks. rob. [...]), zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
A. A. we wniosku z 2 lutego 2021 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego. Podał, że skomunalizowana nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż jej właścicielem była poprzedniczka prawna wnioskodawcy – D. z E. D., na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z 20 listopada 1947 r., Rep. A nr [4].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 2 maja 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-38/2021/MSte umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 lutego 2000 r. Organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby wnioskodawca w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., legitymował się tytułem prawnym do spornej działki nr [1]. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wynika, że działka nr [1] o pow. 0,07 ha, położona w C., zapisana była w Lwh [2] cd. KW [3].
A. A. wniósł skargę na powyższą decyzję, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1612/22 oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organu, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Ponadto, stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", który może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Stroną postępowania nieważnościowego może być zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r.
Sąd I instancji uznał, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, Skarżącemu, czy też jego poprzednikom prawnym, przysługiwał tytuł własności do spornej nieruchomości. Przeciwnie, w piśmie Sądu Rejonowego dla [...] - [...] w [...] z 2 lutego 2022 r. wyjaśniono, że "w dziale II księgi wieczystej [5] jest ujawniona jako właściciel dawna (katastralna) Gmina C., przy przeniesieniu podstawy wpisu z karty B wykazu hipotecznego lwh [2] C.. Na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) z dniem 13 kwietnia 1950 r. związki samorządu terytorialnego zostały zniesione, a majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem Państwa". Do pisma tego dołączono odpis zwykły księgi wieczystej nr [6], prowadzanej dla działki nr [1] obręb [...] C. Z powyższego odpisu wynika, że sporna nieruchomość została przyłączona z KW [5], zaś zgodnie z odpisem ww. księgi były w niej ujawnione dawne parcele o numerach: [7], [8] i [9], objęte Lwh [2], a następnie działka nr [1] obręb [...] C. Jak zauważył Sąd I instancji, organ nadzoru podkreślił, że nie kwestionuje faktu sporządzenia aktu notarialnego 20 listopada 1947 r., Rep. A nr [4], jednak to wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji organ nadzoru zasadnie odwołał się do treści art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.). Widniejący w księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Sąd I instancji, odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjny z 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 729/16 i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/03, przyjął, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.
Zdaniem Sądu I instancji, ani organ administracji publicznej, ani sąd kontrolujący obecnie wydane w tej sprawie decyzje nie może wbrew treści wpisów w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych. Rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzorczy - będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej - prawidłowo zatem stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa prawo własności spornej działki należało do Skarżącego, lub jego poprzedników prawnych, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy Skarżącemu służy tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 w związku z art. 105 K.p.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 3 ust. 1 i z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.";
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 155 i art. 158 K.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że wnoszącemu skargę kasacyjną nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 lutego 2000 r., ponieważ nie wykazał posiadania tytułu prawnego do skomunalizowanej 27 maja 1990 r. nieruchomości, skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy:
i) z ustaleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji znajdowała się adnotacja, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek stanowiący własność osoby fizycznej, natomiast grunt został wykupiony w okresie 1947-1987;
ii) z aktu notarialnego z 20 listopada 1947 r. Rep. Nr [4] wynika, że poprzedniczka prawna wnoszącego skargę kasacyjną, D. D., nabyła od Gromady C. własność nieruchomości obejmującej działkę bud. L. kat [7] i działki gruntowe l. kat [8] i [9] objęte Lwh [2];
iii) z akt sprawy organu administracyjnego wynika, że działka bud. L. kat [7] i działki gruntowe l. kat [8] i [9] objęte Lwh [2], odpowiadają działce nr [1] o pow. 0,07 ha, położonej w C., objętej decyzją komunalizacją;
iv) z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa [...] w [...] I Wydział Cywilny z 10 września 2007 r. sygn. akt I Ns 2351/06/K wynika, że wnoszący skargę kasacyjną jest następcą prawnym zmarłej [...] marca 1989 r. D. D.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że zgodnie z art. 155 w związku z art. 158 K.c., m.in. umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w formie aktu notarialnego przenosi własność tej nieruchomości na nabywcę. Zatem, z chwilą zawarcia wyżej wymienionej umowy następuje skutek rzeczowy w postaci nabycia własności. Do przeniesienia własności nieruchomości nie jest wymagany wpis w księdze wieczystej, ponieważ taki wpis ma jedynie charakter deklaratoryjny. W związku z tym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie ulega wątpliwości, że na podstawie umowy z 20 listopada 1947 r. poprzedniczka prawna wnoszącego skargę kasacyjną nabyła własność nieruchomości oznaczonej jako działki bud. L. kat [7] i działki gruntowej l. kat [8] i [9] objętej Lwh [2], z których powstała działka nr [1] obr. [...] C. Skoro D. D. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości, to mienie to utraciło charakter mienia gminnego i w konsekwencji Skarb Państwa nie mógł nabyć tych parcel na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), a wpis do księgi wieczystej był wadliwy. Zatem, brak było podstaw do skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że organ administracji publicznej wtoku postępowania komunalizacyjnego miał wiedzę, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek stanowiący własność osoby fizycznej, natomiast grunt został wykupiony w okresie 1947-1987, przy czym nie doszło do zawarcia aktu notarialnego, gdyż tak wynika z adnotacji zawartej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji. Gmina B. w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Małopolskiego miała także wiedzę, że wnoszący skargę kasacyjną jest użytkownikiem opisanego wyżej gruntu. Obowiązkiem organu administracyjnego było więc uznanie wnoszącego skargę kasacyjną za stronę, gdyż miał on interes prawny w ochronie prawa własności przedmiotowej nieruchomości i korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu. Organ nie dopełnił tego obowiązku, dopuszczając się naruszenia przepisu art. 28 K.p.a.
W związku z powyższym, wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, tak jak domniemanie wynikające z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił też uwagę, że w tym przypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych została wyłączona stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ponieważ dotyczy rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. Nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przez Gminę nieodpłatnie. Co więcej, Gmina B. co najmniej w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej wiedziała o wyżej opisanej adnotacji w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] oraz o tym, że wnoszący skargę kasacyjną jest poprzednikiem prawnym D. D., faktycznie władającym tą nieruchomością. Z tego względu, Gmina B. nie może korzystać z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w sprawie.
Sąd I instancji zarzucił wnoszącemu skargę kasacyjną, że powinien on starannie przygotować całość dokumentacji potwierdzającej tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Tymczasem, wnoszący skargę kasacyjną przedstawił umowę nabycia własności przedmiotowej nieruchomości z 20 listopada 1947 r. oraz postanowienie z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną jest następcą prawnym zmarłej [...] marca 1989 r. D. D. Wnoszący skargę kasacyjną przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07 (OSNC 2008/3/30) i podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż nie może on dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przedmiotowe dokumenty potwierdzają jego tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W związku z tym, wnoszący skargę kasacyjną powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 lutego 2000 r., aby z racji przysługującego mu tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., mającej wpływ na wykonywanie jego praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2747/18).
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, odmowa przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, prowadzi do naruszenia jego praw wynikających z art. 140 K.c. a także z art. 64 Konstytucji RP.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie.
Przede wszystkim należy wskazać, że w skardze kasacyjnej błędnie uznano, że przepisy art. 28 i art. 105 K.p.a. są przepisami prawa procesowego. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przepisy te, choć są zawarte w ustawie proceduralnej, mają charakter prawnomaterialny (wyroki z 12 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1261/04 i 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 641/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowią podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07, uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Ponadto wskazać trzeba, że przepis art. 105 K.p.a. ma dwa paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony. Przy czym wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Tytułem przypomnienia, należy wskazać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 K.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji jak i organu nadzorczego o braku wykazania przez skarżącego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej i obecnie, opiera się na założeniu, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Jako główny argument przemawiający za słusznością tego stanowiska wskazano, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wywodzone było również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 w/w ustawy lub art.189 K.p.c.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Podkreślić jednakże należy, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu tym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2316/22).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący przedstawił akt notarialny z 20 listopada 1947 r., Rep. A nr [4], z którego wynika, że D. z E. D., nabyła własność nieruchomości oznaczonych jako działki bud. 1 kat [7] i działki gruntowe 1 kat [8] i [9]. Nieruchomość ta stanowiła wcześniej własność gromadzką Gminy C. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych znajdującym się w aktach sprawy, dawne parcele nr [7], [8] i [9] objęte Lwh [2] odpowiadają działce nr [1] o pow. 0,07 ha. Powyższe znajduje również potwierdzenie w załączonym do akt komunalizacyjnych wypisie z księgi wieczystej Lwh [2] cd KW [3] oraz załączonym do niego wypisie z rejestru gruntów z opisem zmian dotyczących działki nr [1]. Spadkobiercą D. z E. D., na mocy znajdującego się w aktach sprawy odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa- [...] w [...] I Wydział Cywilny z 10 września 2007 r. sygn. akt I Ns 2351/06/K o stwierdzeniu nabycia spadku, jest Skarżący na podstawie testamentu notarialnego z 2 lipca 1981 r. Rep. A nr [...].
Z akt sprawy wynika kolejno, że Sąd I instancji i organ nadzoru nie kwestionują faktu sporządzenia ww. aktu notarialnego 20 listopada 1947 r., Rep. A nr [4], jednak uznają, że to wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu Sądu I instancji, że z mocy art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece treść wpisu prawa własności w księdze wieczystej na dzień komunalizacji w każdym przypadku przesądza o tym, jaki status na gruncie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. miała dana nieruchomość. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i przypisuje wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisom w księgach wieczystych charakter, którego nie mają.
Przepis art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z dnia 8 września 2021 r. III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (zob. wyroki NSA z: 19 września 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22, czy 25 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2885/20).
Zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że zmiana stanu prawnego nieruchomości następuje niezależnie od wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 155 w związku z art. 158 K.c. z chwilą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego następuje skutek rzeczowy w postaci nabycia własności. Do przeniesienia własności nieruchomości nie jest wymagany wpis w księdze wieczystej, ponieważ taki wpis ma jedynie charakter deklaratoryjny.
W postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru ma obowiązek ustalić, czy prawidłowo organ rozstrzygający merytorycznie kwestię komunalizacji w postępowaniu zwykłym ustalił, że dana nieruchomość była dnia 27 maja 1990 r. rzeczywiście własnością Skarbu Państwa. Organ nadzoru ma w postępowaniu nieważnościowym obowiązek ustalić obiektywny stan prawny nieruchomości, nie zaś stan wieczystoksięgowy. Norma prawna dekodowana wprost z art. 5 ust. 1 in princ. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zobowiązuje organ do ustalenia, czy rzeczywiście Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości poddanej komunalizacji dnia 27 maja 1990 r. Obowiązek poczynienia takich ustaleń nie wiąże się w żaden sposób z przejęciem przez organ administracji publicznej kompetencji sądu wieczystoksięgowego ani podważeniem mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji nie zastępuje sądu powszechnego, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych, lecz prawidłowo ustala przesłankę materialną - czy przedmiotowa nieruchomość była mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w dniu 27 maja 1990 r. - przy pomocy narzędzi prawnych właściwych w postępowaniu nieważnościowym (wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt OSK 2835/19). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542 nb 1, 2). Dodać jedynie można, że skoro z mocy art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej organ administracji uzyskał kompetencję do rozstrzygania o statusie własnościowym nieruchomości, jako przesłance komunalizacji, to nie można mu odebrać narzędzi do ustalenia faktów istotnych z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrok NSA z 8 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 32/23 i powołane w nim tezy ze zdania odrębnego od wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 153/22).
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest ponadto, że dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu w niniejszej sprawie Gminy B., jest w obrocie prawnym, to sąd wieczysto–księgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07 stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją." (por. postanowienie SN z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV CSK 23/18, Lex nr 2643302).
Wobec tego należy stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji skarżącemu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka mu drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej.
Przy czym kluczowym w niniejszej sprawie zagadnieniem jest ustalenie czy Skarb Państwa mógł nabyć parcele na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a co za tym idzie, czy wpis do księgi wieczystej był prawidłowy. Z pisma Sądu Rejonowego dla [...]- [...] w [...] z 2 lutego 2022 r. wynika, że "w dziale II księgi wieczystej [5] jest ujawniona jako właściciel dawna (katastralna) Gmina C., przy przeniesieniu podstawy wpisu z karty B wykazu hipotecznego lwh [2] C. Na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) z dniem 13 kwietnia 1950 r. związki samorządu terytorialnego zostały zniesione, a majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem Państwa". Do pisma dołączono odpis zwykły księgi wieczystej nr [6], prowadzanej dla działki nr [1] obręb [...] C. Z powyższego odpisu wynika, że sporna nieruchomość została przyłączona z KW [5]. Natomiast zgodnie z odpisem ww. księgi były w niej ujawnione dawne parcele nr [7], nr [8] i nr [9] objęte Lwh [2], a następnie działka nr [1] obręb [...] C.
W tym kontekście nie można odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, że organ administracji publicznej w toku postępowania komunalizacyjnego miał wiedzę przynajmniej częściowo o stanie tej nieruchomości. Nie jest bowiem kwestionowane, że z adnotacji sporządzonej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z 10 lutego 2000 r. nr GG.VI.7723/I/31/1/2000/Sj, wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek stanowiący własność osoby fizycznej, natomiast grunt został wykupiony w okresie 1947 - 1987, lecz przeniesienie prawa własności nie nastąpiło w formie aktu notarialnego. Gmina B. w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Małopolskiego miała także wiedzę, że wnoszący skargę kasacyjną jest użytkownikiem opisanego wyżej gruntu.
Odrzucając możliwość ustalenia statusu własnościowego spornej nieruchomości na dzień komunalizacji zgodnie ze swoimi kompetencjami i kierując się wyłącznie treścią wpisu w księdze wieczystej na dzień komunalizacji, organ nadzoru (i Sąd I instancji akceptując takie stanowisko) naruszył przepisy art. 28 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece i w związku z art. 140 K.c. Organ nadzoru nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę i nie rozważał skutków prawnych – mogących mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy postępowania nadzorczego – wynikających z aktu notarialnego z 20 listopada 1947 r., Rep. A nr [4] (o których mowa w skardze kasacyjnej), kierując się błędnym przekonaniem, że treść wpisu w księdze wieczystej istniejącego na dzień komunalizacji, zwalnia go z uwzględnienia tego dokumentu przy ustaleniu rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości jako przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego. Obowiązkiem organu administracyjnego było uznanie wnoszącego skargę kasacyjną za stronę, gdyż miał on interes prawny w ochronie prawa własności nieruchomości i korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu. Organ nie dopełnił tego obowiązku, dopuszczając się naruszenia przepisu art. 28 K.p.a.
Rozstrzygając ponownie sprawę organ nadzoru weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i aktualny stan prawny w zakresie tego rodzaju postępowania nadzorczego.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. prawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz.1935 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 100 zł uiszczona tytułem opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł – tytułem zastępstwa procesowego przez pełnomocnika przed WSA, kwota 240 zł – tytułem zastępstwa procesowego przez pełnomocnika przed NSA.