I OSK 1628/24

I OSK 1628/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 35/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-03-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 128 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 35/24 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala A. S.A. z siedzibą w L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 35/24 oddalił skargę C.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 listopada 2023 r. znak GN-III.7581.237.2023.Łk w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną.
Skargę kasacyjną wniósł C.K., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) ze względu na odmówienie ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, tj. odjęcie prawa własności, pomimo że wnioskodawca jest spadkobiercą w sprawie;
2) art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie lub niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że wnioskodawcy jako spadkobiercy osoby wywłaszczonej w niniejszej sprawie nie przysługuje prawo do odszkodowania oraz poprzez uznanie, że możliwość dochodzenia odszkodowania przez spadkobiercę uzależniona jest od złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przez osobę wywłaszczoną za jej życia;
3) w konsekwencji naruszenie art. 7, 77, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich wniosków zgłaszanych przez wnioskodawcę i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego;
4) art. 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w wyroku odmiennej oceny prawnej, niż zawarta we wcześniejszym wyroku w tej samej sprawie tego samego Sądu.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w związku z wniesioną skargą kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej to w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem jest to zarzut najdalej idący mający fundamentalne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Dla prawidłowej oceny zasadności tego zarzutu celowym jest przytoczenie istoty stanowiska prawnego zawartego we wcześniejszym wyroku wydanym w tej sprawie, tj. wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 412/20, w którym w wyniku uwzględnienia skargi skarżącego C.K. została uchylona decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 26 marca 2020 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną.
W konkluzji uzasadnienia wyroku z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 412/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził: "Należy przy tym zaznaczyć, że w uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zasadą było ustalenie wysokości odszkodowania za obciążenie własności nieruchomości w drodze porozumienia stron, a więc beneficjenta obciążenia gruntu i właściciela tego gruntu. Podjęcie rokowań pomiędzy stronami i ich negatywny skutek stanowiło jedynie warunek sine qua non powstania uprawnienia do złożenia przez właściciela wniosku do organu administracji o ustalenie wysokości odszkodowania, które miał zapłacić beneficjent obciążenia gruntu, a więc organ administracji państwowej, instytucja i przedsiębiorstwo państwowe, zakładające i przeprowadzające na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe z powodu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 u.z.w.t.n. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.t.n., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania. Zdaniem sądu, powyższą kwestię należy zatem wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, na podstawie wszelkich możliwych dowodów (również osobowych), po szczegółowej kwerendzie dostępnych i zachowanych akt administracyjnych i innych dokumentów archiwalnych. Wskazane uchybienia powodują, że konieczne jest uwzględnienie skargi". Wyrok ten nie został poddany sądowej kontroli instancyjnej w drodze przysługującego stronom postępowania prawa do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i uprawomocnił się w dniu 6 lipca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w obecnie zaskarżonym wyroku z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 35/24 kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 listopada 2023 r. dokonał tej kontroli mając na uwadze wydany w tej sprawie wcześniej wyrok. Sąd podkreślał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikająca z powołanego wyżej przepisu zasada związania oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawną, o której mowa w powołanym przepisie to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Podkreślenia również wymaga, że organy związane są nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Natomiast obowiązkiem sądu jest konsekwentne reagowanie na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 643/22, z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 2142/20 oraz z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 153/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym obecnie wyroku, rozpoznając niniejszą skargę będąc związany, na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 412/20 stwierdził, iż procedujące w sprawie organy w pełni wykonały kierowane do nich zalecenia i dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, z których wynika bezspornie, że spadkodawcy skarżącego, to jest zarówno H.L. – współwłaścicielka nieruchomości w dacie podjęcia decyzji o ograniczeniu prawa wykonywania własności co do nieruchomości, jak i A.K. – współwłaścicielka nieruchomości w dacie oddania wykonanej linii energetycznej 110kV do użytku, nie występowały z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. Prawidłowość dokonanych ustaleń potwierdziła strona skarżąca, która od początku postępowania konsekwentnie wskazywała na powyższą okoliczność.
Natomiast podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie kwestionuje powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organy prowadząc ponownie postępowanie wykonały kierowane do nich zalecenia zawarte w ocenie prawnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 412/20, podnosi natomiast argumenty, które mają podważać ocenę prawną zawartą w tym wyroku. Należy wyraźnie zaznaczyć, że uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. stanowi w rzeczywistości polemikę z oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 412/20. Jak wskazano wcześniej od wyroku tego nie została wniesiona skarga kasacyjna, wyrok ten stał się prawomocny, tym samym ocena prawna w nim zawarta stała się wiążąca. Wnosząc zatem skargę kasacyjną od obecnie zaskarżonego wyroku, skarżący kasacyjnie podnosi argumenty dotyczące oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 413/20, w szczególności kwestionując prawidłowość odwołania się i zastosowania uchwały z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy jeszcze raz podkreślić, że w skardze kasacyjnej wniesionej od obecnie zaskarżonego wyroku z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 35/24 nie można podważyć, czy też zakwestionować prawidłowości oceny prawnej i dalszych wskazań zawartych w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 412/20. To związanie oceną prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Nadto związanie oceną prawna dotyczy każdego sądu, w każdym składzie i bez względu na to w jakim trybie sąd orzeka. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażona w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w obecnie zaskarżonym wyroku prawidło dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że organy wykonały wskazania zawarte w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 412/20. Niezasadność tego podstawowego zarzutu w niniejszej sprawie powoduje, że pozostałe zarzuty sformułowane w pkt 1, 2, 3 skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 nie uwzględnił wniosku [...] S.A. [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też żaden przepis szczególny nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.
Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie). Jak wynika z tego przepisu uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.