I OSK 1616/23

I OSK 1616/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1068/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A., B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1068/21 w sprawie ze skarg B.B., A.A. i C.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 1260/2021 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1068/21 oddalił skargi B.B., A.A. i C.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 kwietnia 2021 r. nr 1260/2021 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.A. i B.B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez błędne uznanie przez organ zdjęć lotniczych dołączonych do akt sprawy oraz innych dokumentów za dowód pozwalający na ustalenie, że dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy ww. zdjęcia, niepoświadczone certyfikatem oraz datą ich wykonania, nie mogły stanowić materiału dowodowego w sprawie, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 kwietnia 2021 r. nr 1260/2021, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a., z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia przez organ wyczerpujących czynności procesowych, w tym brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu fotogrametrii, oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów uznanie, że dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie przed datą 5 kwietnia 1958 r., podczas, gdy faktyczna utrata władania nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r., co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 kwietnia 2021 r. nr 1260/2021, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez wadliwe przyjęcie, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", tj., że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. poprzednicy prawni Skarżącego utracili faktyczną możliwość władania całością przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przed wskazaną datą taka utrata nie nastąpiła, co w konsekwencji powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;
oraz ewentualnie
4) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 215 ust. u.g.n., przez błędne przyjęcie, że rzekoma możliwość czasowego zajęcia nieruchomości oznaczałaby niespełnienie przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;
5) mając na względzie obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP, o którym mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji, zarzucono również naruszenie przepisów Konstytucji tj. art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, a także naruszenie art. 1. Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w wyniku przyjęcia, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie skutkuje odpowiedzialnością odszkodowawczą.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności.
W związku ze złożoną skargą kasacyjną, C.C. w piśmie z 24 lutego 2025 r. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postepowania (pkt 2), przy czym sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych nie w pełni odpowiada wymogom ustawowym, co z kolei rzutuje na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.
Zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego zostały skonstruowane w ten sam sposób, który polega na wymienieniu szeregu norm prawnych Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w powiązaniu ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wyjaśnienia na czym polega konkretnie naruszenie każdej z tych norm. Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyroki NSA: z 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 89/23, z 18 października 2011 r. sygn. akt II FSK 797/10, z 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 593/10, z 18 maja 2011 r. sygn. akt II FSK 62/10, z 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; czy z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1434/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty skonstruowane tak, jak w niniejszej skardze kasacyjnej każą jedynie domyślać się, jaka jest norma prawna wynikająca z powołanych przepisów, co ogranicza precyzyjne odniesienie się do nich.
Ponadto o skuteczności zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ogranicza wskazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy do podania, że zarzucane braki w postępowaniu dowodowym skutkowały uznaniem Sądu I instancji, "że dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie przed datą 5 kwietnia 1958 r., podczas, gdy faktyczna utrata władania nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r." (zarzut 2), a także że zarzucane braki w postępowaniu dowodowym powinny skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 kwietnia 2021 r. nr 1260/2021, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzuty 1 i 2 ).
Za pozbawione podstaw należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a., polegającego na uznaniu przez organ zdjęć lotniczych, dołączonych do akt sprawy, oraz innych dokumentów za dowód pozwalający na ustalenie, że dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, zdjęcia te, niepoświadczone certyfikatem oraz datą ich wykonania, nie mogły stanowić materiału dowodowego w sprawie, co oznacza, że organ administracyjny nie przeprowadził w sposób wyczerpujący czynności procesowych, w tym nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu fotogrametrii. W ocenie skarżących kasacyjnie, działania organu administracyjnego były wiec arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w rezultacie świadczyły o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego - zawarte w kontrolowanej decyzji z 20 kwietnia 2021 r. nr 1260/2021 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 grudnia 2020 r. nr 230/SD/2020 o odmowie przyznania na rzecz C.C., B.B., A.A. oraz D.D. odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. G. [...], nr hip. [...], stanowiącą obecnie część działek o numerach: [1], [2], [3], [4], [5] i [6], z obrębu [...] - że poprzednicy prawni wnioskodawców E.E. i F.F. zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością hipoteczną nr [...] przed 5 kwietnia 1958 r.
Przypomnienia wymaga, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody Mazowieckiego stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
W odniesieniu do spornej przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r.", Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organów administracyjnych i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wskazujące, że zabudowa przy ul. G. [...] została wypalona i zniszczona w czasie działań wojennych (zaświadczenie PRN w m.st. Warszawie z 27 lipca 1951 r., protokół oględzin z 26 października 1948 r.). Jednakże już w latach 40-tych XX w. teren obejmujący budowę Osiedla [...] został zajęty pod budowę kilkudziesięciu budynków, w większości mieszkalnych m.in. pomiędzy ulicami: H. (południe), I. (zachód), J. (północ), K. (wschód). Wewnątrz tego obszaru miały być budowane budynki, także przy ulicach: L., G. (budynki mieszkalne), M. Osiedle mieszkaniowe miało powstawać początkowo w sześciu seriach. Budowa była realizowana z inicjatywy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy (pozwolenie budowlane z 24 czerwca 1948 r., Dziennik Budowy nr [...]). Nieruchomość hipoteczna nr [...] w jej północnej części została przeznaczona pod budowę budynków przy ul. G. [...] i [...]A. Budynki te powstały w serii II. W 1948 r. budynki te były już w budowie (tygodnik Stolica z [...] października 1948 r.). Budowę zakończono w listopadzie 1948 r. (protokół z 5 grudnia 1950 r.). Pierwszych lokatorów meldowano w tych budynkach w listopadzie-grudniu 1948 r. (pismo Urzędu m.st. Warszawy z 22 listopada 2018 r.). Południowa część tej nieruchomości hipotecznej stanowiła fragment terenu otwartego – osiedlowego terenu zielonego wraz z ciągami komunikacyjnymi, znajdującego się pomiędzy budynkami przy ul. G. [...] (północ), ul. L. (wschód) i budynkami przy ul. H. [...] (południe). Budynki przy ul. H. powstały w serii VI i w lutym 1950 r. były już ukończone (protokół z 5 grudnia 1950 r.). Okoliczności te potwierdzają dodatkowo m.in. protokół z 7 czerwca 1951 r., plan Osiedla [...] z 1948 r. proj. przez N.N. Z fotokopii zdjęcia z 1955 r. wynika, że teren otwarty, usytuowany pomiędzy liniami zabudowy przy ul. G. i ul. H., stanowi teren zielony wraz z ciągami komunikacyjnymi. Stan tego terenu ilustruje zdjęcie ze zbiorów O.O. wykonane w 1953 r. (miesięcznik Skarpa Warszawska z [...] 2018 r., s. [...]).
Z przywołanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji aprobując ocenę Wojewody Mazowieckiego, że okoliczność pozbawienia dawnych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością hipoteczną nr [...] przed 5 kwietnia 1958 r., została udowodniona, oparł się na szeregu dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy. Przyjęta przez Sąd I instancji ocena, że w tym czasie na spornym terenie funkcjonowało osiedle mieszkaniowe [...], północną część nieruchomości zajmowały [...] budynki mieszkalne, południową część teren otwarty – teren zielony wraz z ciągami komunikacyjnymi sąsiadujący od strony południowej z ciągiem budynków przy ul. H., została oparta na zaświadczeniu PRN w m.st. Warszawie z 27 lipca 1951 r., protokole oględzin z 26 października 1948 r., pozwoleniu budowlanym z 24 czerwca 1948 r. (Dziennik Budowy nr [...]), artykule opublikowanym w tygodniku Stolica z [...] października 1948 r., piśmie Urzędu m.st. Warszawy z 22 listopada 2018 r. o zameldowaniu w listopadzie-grudniu 1948 r. pierwszych lokatorów w tych budynkach, protokole z 7 czerwca 1951 r., planie Osiedla [...] z 1948 r. proj. N.N., fotokopii zdjęcia z 1955 r. obrazującego, że teren otwarty, usytuowany pomiędzy liniami zabudowy przy ul. G. i ul. H., stanowi teren zielony z ciągami komunikacyjnymi, oraz zdjęciu ze zbiorów O.O., wykonanym w 1953 r. i opublikowanym w miesięczniku Skarpa Warszawska z [...] 2018 r., s. [...].
Z powyższego wynika, że ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji, nie ograniczyły swojej oceny o niewystąpieniu w sprawie przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r." wyłącznie do dowodu jakim były zdjęcia lotnicze załączone do akt sprawy. Akta sprawy potwierdzają, że ocena ta oparta była na całokształcie materiału dowodowego, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był wystarczający do wykazania, że przesłanka "pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r." nie wystąpiła w okolicznościach tej sprawy. Nie ma więc znaczenia w sprawie okoliczność, że zdjęcia te nie zostały poświadczone certyfikatem w sposób, o jakim mowa w skardze kasacyjnej. Ich moc dowodowa mogłaby być obalona, ale po przedstawieniu przez strony stosownego dowodu obrazującego inne zagospodarowanie przedmiotowego terenu, w istotnej dla sprawy dacie. Jak przyjmuje Sąd Najwyższy, domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego można obalać za pomocą wszelkich środków dowodowych (vide: wyrok z 19 października 2019 r. sygn. akt I NSK 84/18).Skarżący żadnego dowodu w tym zakresie nie przedstawili.
Nie było też potrzeby w związku z tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu fotogrametrii. Wskazanie zaś w zarzucie kasacyjnym sformułowanym w punkcie 1, że naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polega również na błędnym uznaniu przez organ "innych dokumentów" za dowód jest wysoce nieprecyzyjne i nie pozwala Sądowi kasacyjnemu na merytoryczne odniesienie się do zarzutu kasacyjnego w tak wskazanym zakresie.
Nie można więc Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1 i art. 84 K.p.a., gdyż Sąd nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie.
Odnośnie zaś do naruszenia art. 80 K.p.a., należy wskazać, że przepis ten nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa, 1970, s. 155). Zasada ta została wyrażona dobitniej w art. 233 § 1 K.p.c., zgodnie z którym sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Zdaniem J. Borkowskiego (Komentarz,1989, s. 165.) organ prowadzący postępowanie "według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności". Zasada swobodnej oceny dowodów jest przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 80, https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-07-02). Dodać też należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, różnorodność treści, przeznaczenia i pochodzenia dokumentów urzędowych powoduje, że ich moc dowodowa powinna być oceniana na tle każdego konkretnego wypadku oraz że określone skutki prawne związane z jednym rodzajem dokumentów urzędowych nie muszą odnosić się do innych dokumentów (vide: T. Ereciński /red./ Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom II. Postępowanie rozpoznawcze, wyd. V opubl. WK 2016).
Skarga kasacyjna nie wykazała, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo- skutkowego (wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 688/23). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podważono, we wskazany sposób, oceny przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, co oznacza, że nieskutecznie zarzucono również naruszenie przepisu art. 80 K.p.a.
Słusznie przy tym Sąd I instancji uznał, że dla oceny, czy dawni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością hipoteczną nr [...] przed 5 kwietnia 1958 r., istotne jest, że w realizacji budownictwa mieszkaniowego typu osiedlowego dochodzi do zajęcia nie tylko gruntu pod budynkami, ale też przylegającego, funkcjonalnie z nim związanego terenu – terenu zielonego, dróg dojazdowych, ciągów pieszych, miejsc posadowienia przyłączy technicznych budynków. Trafnie też Sąd I instancji uznał, że nie można utożsamiać możliwości fizycznego wstępu w 1958 r. przez przeddekretowych właścicieli spornego gruntu na niezabudowany teren zielony pochodzący z nieruchomości hipotecznej nr [...] z możliwością faktycznego władania przez nich takim gruntem. Osiedle [...] było osiedlem otwartym i tereny otwarte pomiędzy budynkami były ogólnodostępne.
Przechodząc do zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., należy wskazać, że w ich przypadku niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie wskazuje formy naruszenia w zarzutach naruszenia prawa materialnego, a sposób sformułowania zarzutów sprowadza się w istocie do podania, że naruszenie wymienionych w nich przepisów nastąpiło "przez wadliwe przyjęcie" albo "w wyniku przyjęcia" (pkt. 3 i 4 i 5 skargi kasacyjnej). Brak ten nie został sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji aprobując ustalenia organów administracyjnych, przyjął, że w art. 215 ust. 2 u.g.n. przewidziano, że chodzi o "faktyczną możliwość władania", a nie "władanie", czy "posiadanie". Jak wyjaśnił Sąd I instancji, oznacza to, że: 1) przesłanka ta ma charakter przesłanki dotyczącej sfery faktów; 2) przepis ten uznaje za istotne zdarzenia mające miejsce w okresie po 5 kwietnia 1958 r. lub przed tą datą. Przy czym nie chodzi o wskazanie okoliczności istniejącej według stanu na konkretną datę. Takie ustalenie (konkretnej daty pozbawienia konkretnej osoby możliwości władania działką i jednego zdarzenia wywołującego ten stan) byłoby po upływie wielu lat trudne do udowodnienia. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy należało przyjąć, że chodzi o wykazanie ciągu różnych zdarzeń, które w powiązaniu ze sobą pozwolą na ustalenie, że w pewnym przedziale czasowym zdarzenie to miało miejsce; 3) pozbawienie uprawnionych faktycznej możliwości władania działką następowało na skutek pozbawienia ich tego przez inny podmiot, a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodziło o podmiot instytucjonalny (organ administracji państwowej, jednostkę organizacyjną realizującą cel publiczny), a nie, np. o pozbawienie kogoś posiadania przez osobę fizyczną (posiadacza samoistnego działającego w złej wierze), który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia; 4) pozbawienie uprawnionego władania należało rozumieć jako pozbawienie samej tylko możliwości zamanifestowania na gruncie fizycznej obecności z wyłączeniem innych osób, a nie pozbawienie uprawnionego efektywnego korzystania z gruntu.
Mając więc na uwadze sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego w punktach 3 i 4 skargi kasacyjnej, można założyć, że zamiarem stron było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n., bowiem strony powołują się na elementy stanu faktycznego (ustalenie i ocena okoliczności pozbawienia dawnych właścicieli nieruchomości faktycznej możliwości władania działką, w tym jej całością i w związku z funkcjonowaniem tam zaplecza budowlanego – pozbawienia czasowego przed 5 kwietnia 1958 r.), w ich ocenie, błędnie przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zaś zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.
Odnosząc się generalnie do zarzutu zawartego w punkcie 5 skargi kasacyjnej należy zauważyć, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności przez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22).
Wskazać jeszcze należy, że normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki SN z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, publ. OSNC-ZD 2009/4/95, z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, publ. OSNC 2016/12/148, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06). Żaden z ww. przypadków nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wobec powyższego, nie można zaakceptować stanowiska skarżących kasacyjnie, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności był uprawniony do bezpośredniego stwierdzenia, "że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie skutkuje odpowiedzialnością odszkodowawczą", co w rezultacie prowadziłoby do niezastosowania tego przepisu. Odwołując się do uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 5/13, należy dodatkowo wskazać, że nie można, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.