I OSK 1612/23

I OSK 1612/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Po 800/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-03-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 10 lipca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 800/22 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 września 2022 r. nr SN-III.7515.1.33.2022.11 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r. (sygn. akt I SA/Po 800/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.a.’") – oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 września 2022 r. nr SN-III.7515.1.33.2022.11 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr GN.6821.1.2.2022 odmawiającą zwrotu udziału 1/2 części w nieruchomości położonej w Poznaniu, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], będącą obecnie własnością Miasta Poznania ( KW [...]).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. B. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji - poprzez uznanie za prawidłową decyzję Wojewody Wielkopolskiego, która prowadzi do naruszenia podstawowego prawa własności M. B. do nieruchomości nr KW [...],
2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 58 § 1 k.c. - poprzez uznanie za prawidłową decyzję Wojewody Wielkopolskiego, który odmówił zwrotu nieruchomości mającej status drogi publicznej, mimo iż czynność nabycia przez Miasto Poznań nieruchomości nr KW [...] była nieważna.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i (cyt.): " zmianę decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 września 2022 r. nr SN-111.7515.1.33.2022.11 poprzez orzeczenie o zwrocie M. B. nieruchomości dla której SR Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi KW [...]".
Jednocześnie skarżąca wnosiła o rozpoznanie (cyt.): "sprawy na rozprawie".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto Poznań wnosił o jej oddalenie, oświadczając, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w postaci: art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 58 § 1 k.c.
Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a przede wszystkim nie zostały one nawet poprawnie sformułowane. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Z tego więc powodu, to jest aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego, w przypadku jej sporządzenia ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.).
W związku z powyższym wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że - po myśli z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie a przez co należy rozumieć obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa. Jeśli zatem zaskarżony artykuł dzielił się na mniejsze jednostki redakcyjne to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było określenie jednostki właściwej wraz z podaniem nazwy, daty i miejsca publikacji aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje.
Tych wymogów nie spełnia więc wskazanie jako zarzutu kasacyjnego, (cyt.): "art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Artykuł 137 tej ustawy dzieli się bowiem na dwa ustępy a pierwszy z nich na dwa punkty. Ponadto ustawa o gospodarce nieruchomościami doczekała się wielu nowelizacji i tekstów jednolitych a zatem w tym przypadku szczególnie istotne było wskazanie takiej wersji ww. ustawy, w której znajdował się zaskarżony przepis.
Sąd Kasacyjny nie może skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się, więc z tych powodów wspomniany wyżej zarzut nie mógł być objęty oceną kasacyjną.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga wniesiona przez M.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 września 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 2 sierpnia 2022 r. odmawiającą zwrotu udziału 1/2 części w nieruchomości położonej w Poznaniu, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], będącej obecnie własnością Miasta Poznania ( KW [...]), była bezzasadna.
Sąd wyjaśnił, że mimo, iż w toku postępowania administracyjnego nie było kwestionowane, że w tym przypadku nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, to z uwagi na jej zajęcie pod drogę publiczną, orzeczenie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie było niemożliwe.
Sąd Wojewódzki odwołał się w tym miejscu do jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego, jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu. Sąd wskazał bowiem na treść art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), który przewiduje, iż przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1367 ze zm., dalej: "u.d.p."). Ta ostatnia zaś ustawa w art. 2a, dodanym w dniu 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis – jak akcentował Sąd Wojewódzki - określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków.
Z tych powodów Sąd I instancji przyjął, że skoro grunty, będące drogą publiczną, od wskazanej wyżej daty mogły stanowić własność tylko ściśle określonych podmiotów prawa publicznego, to brak było możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że prawidłowo w niej ustalono, iż sporna nieruchomość znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w Poznaniu, a która to ulica stanowiła drogę powiatową, pozostającą w administracji Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu. W świetle zaś tego rodzaju okoliczności, obowiązkiem organów było orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej udziału w spornej nieruchomości.
Stanowisko to w pełni podziela skład orzekający.
Przedstawiony wyżej stan prawny w pełni uzasadnia bowiem przyjęcie stanowiska, że niewątpliwie wolą ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od dnia 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że – jak słusznie wskazał to Sąd I instancji - grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one więc ani przekazywane np. w użytkowanie wieczyste, ani nie mogą też podlegać zwrotowi na rzecz byłych ich właścicieli lub ich spadkobierców. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać tylko na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w ww. art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2026 r. sygn. akt I OSK 773/23, z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4444/18 i z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1056/17).
Tego rodzaju pogląd wyraża przy tym nie tylko orzecznictwo sądowoadministracyjne, ale także orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz doktryna.
Zdaniem Sądu Najwyższego, nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są wyłączone z obrotu, choć są one przeznaczone do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez np. zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz do zmiany właściciela może dojść tylko pomiędzy tymi podmiotami a niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (vide: postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV CSK 315/14 i z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 oraz uchwała z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06).
Analogicznie przyjmuje omawiane zagadnienie literatura przedmiotu, podkreślając, że w przypadku dróg publicznych (jak i gruntów stanowiących pasy drogowe tych dróg) kluczowe jest ograniczenie tego prawa przez przepisy prawa publicznego. Publiczny charakter własności dróg oznacza ich wyłączenie z obrotu prawnego (M. Bursztynowicz, Zarządzanie drogami publicznymi i realizacja inwestycji drogowych, Warszawa 2021, s. 16; D. Wilkowska-Kołakowska w: red. H. Kisilowska, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, uw. do art. 2a). Drogi te nie podlegają zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu, zaś zbycie gruntu stanowiącego drogę publiczną przez podmiot publiczny na rzecz podmiotu prywatnego będzie nieważne z mocy prawa (W. Koczara, Dostęp do drogi publicznej, Nieruchomości 2020/1/s. 4-5). Przeniesienie własności gruntu, zajętego już pod tego typu drogę, jest dopuszczalne tylko między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p. i tylko wtedy, gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.
W ocenie składu orzekającego powyższa regulacja prawna nie może być także uznana za niezgodną z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Drogi publiczne stanowią kategorię majątku publicznego, z którego państwo albo związek publicznoprawny (tu samorząd powiatu ) korzysta w celu wykonania swoich zadań. Jest to majątek, który został prawnie przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), regulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym (publicznym). W tym przypadku prawne przeznaczenie tego wyodrębnionego składnika majątku publicznego dotyczy realizacji zadania (celu) publicznego w zakresie zaspokajania potrzeb w obszarze transportu i komunikacji. Takie prawne przeznaczenie drogi publicznej oznacza więc, że nieruchomość, którą ona zajmuje jest wyłączona nie tylko z obrotu cywilnoprawego, ale także z obrotu publicznoprawnego (gdy chodzi o przeznaczenie inne niż drogowe). Wyłączenie to (na podstawie art. 2a u.d.p. ) trwa zaś tak długo, jak długo droga zachowuje status prawny drogi publicznej, czyli nieruchomości, która po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia na niej ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym i która istnieje w tym stanie w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych lub została zrealizowana i zaliczona do kategorii dróg publicznych w okresie późniejszym w oparciu o przepisy u.d.p. lub przepisy szczególne.
Dodać też w tym miejscu trzeba, że sytuacja prawna jednostki nie mogła być w tym przypadku sposób definitywny ustalana w oderwaniu od zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z tą zasadą, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. (...). Z uwagi bowiem na sposób zarządzania drogą (mającą obecnie status drogi publicznej) czy też przyjętą na niej organizację ruchu a także ze względu np. na konieczność przeprowadzania na takiej drodze niezbędnych remontów lub jej modernizację, tylko tego rodzaju regulacja prawna zapewnia właściwe bezpieczeństwo użytkownikom drogi.
Z tych względów zarzuty kasacyjne oparte na art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 136 ust. 3 u.g.n., będącym podstawą prawną dla żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie były usprawiedliwione.
Natomiast przepis art. 58 § 1 kodeksu cywilnego nie miał i nie mógł mieć żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym. O kwestii czy dana umowa była nieważna może bowiem stanowić jedynie sąd powszechny a nie organ administracji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była nieskuteczna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.