I OSK 1598/24

I OSK 1598/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 41/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-04-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124, art. 129, art. 130
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 41/24 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 14 listopada 2023 r. nr N-I.7581.3.12.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 41/24 oddalił skargę A.A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 14 listopada 2023 r. nr N-I.7581.3.12.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły art. 77, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz przez jego wadliwą i dowolną ocenę polegającą na:
a) nieuwzględnieniu znajdującego się na działce systemu drenażowego, rozciągającego się na szerokości około 15 m i długości około 50 m, stanowiącego sieć połączonych ze sobą perforowanych rur, których uszkodzenie naraża skarżącego kasacyjnie na znaczne straty w wysokości około 10 000 zł, gdyż w przypadku uszkodzenia jednego z przewodów cała drenarka nie będzie prawidłowo funkcjonować, a tym bardziej że kabel energetyczny i rura na światłowód będą położone na całej długości drenażu, a ponadto w tym miejscu będzie wykonane dodatkowe podłączenie;
b) nieuwzględnieniu faktu, że na działce położony jest system drenarski, który uniemożliwia prace z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu na zajętej pod drenaż powierzchni;
c) niespełnieniu warunku prowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości;
d) braku ustalenia wpływu budowy infrastruktury energetycznej na posadowioną na działce kaplicę, która jest wpisana do rejestru zabytków i wszelkie prace, w tym zezwolenia na ich wykonanie, będą się wiązać z koniecznością uzyskania zgody konserwatora zabytków;
e) braku określenia sposobu zabezpieczenia zabytkowej kaplicy na czas trwania prac, to jest zabezpieczenia alternatywnego źródła energii, które pozwalałoby na funkcjonowanie alarmu antywłamaniowego,
f) nieuwzględnieniu interesu właścicieli nieruchomości, którzy w piśmie z 25 sierpnia 2023 r. wskazali wszystkie okoliczności które powinny stanowić o nieuwzględnieniu wniosku C. S.A., jako godzącego nie tylko w prawo własności skarżącego kasacyjnie, ale również narażającego na niepowetowane straty finansowe w zakresie m.in. dopłat bezpośrednich i ekoschematów;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 129, art. 130 i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", polegające na braku ustalenia stosownego odszkodowania, mimo szeregu wniosków popartych konkretną argumentacją w przedmiotowym zakresie;
3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o ochronie zabytków", polegające na braku uzyskania opinii konserwatora zabytków w przedmiotowej sprawie w związku z położeniem na działce wnoszącego skargę kasacyjną kaplicy wpisanej do rejestru zabytków, mimo oczywistego wpływu inwestycji na przedmiotowy zabytek.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Ponadto, wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podkarpackiego z 14 listopada 2023 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 września 2024 r. sygn. akt I OSK 1958/24 umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. wstrzymał z urzędu jej wykonanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej należało przypomnieć stan sprawy, jaki Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania. Otóż, C. S.A. z siedzibą w D. (powoływana dalej również jako "Spółka") we wniosku z 26 kwietnia 2023 r. wystąpiła do Starosty E. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości F., gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność B.B. i A.A. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że opisana nieruchomość jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego pn. "Przebudowa linii napowietrznej SN 15 kV [...] na linię kablową doziemną od sł. Nr [...] do st. transf. [...]", polegającej na budowie linii kablowej średniego napięcia 15 kV wraz z kanalizacją kablową światłowodową, budowie linii napowietrzno-kablowej niskiego napięcia oraz rozbiórce istniejącej linii energetycznej napowietrznej SN 15 kV i nn w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Starosta E. decyzją z 7 września 2023 r. znak: GN.6821.4-1.2023 orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z wyżej opisanej nieruchomości gruntowej, przez udzielenie zezwolenia Spółce na zajęcie tej nieruchomości w związku z planowaną realizacją inwestycji celu publicznego.
Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania B.B. i A.A., decyzją z 14 listopada 2023 r. nr N-I.7581.3.12.2023, działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9a oraz 124, 124b u.g.n., uchylił w całości decyzję Starosty E. z 7 września 2023 r. i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości gruntowej przez udzielenie zezwolenia Spółce na zajęcie tej nieruchomości w związku z planowaną realizacją inwestycji celu publicznego, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji (punkt 1. decyzji).
W sprawie nie było ponadto kwestionowane, że działka nr [...] należąca do skarżącego została objęta decyzją lokalizacyjną Wójta Gminy [...] z 14 stycznia 2022 r. znak: B.6733.31.2021 (utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 24 marca 2022r. nr SKO.415/50/2022). Sąd I instancji uznał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sposób i zakres ograniczenia prawa własności skarżącego, wynikający z zaskarżonej decyzji, odpowiada ustaleniom decyzji lokalizacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Wobec tego, w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 133 § 1, art. 134 §, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz przez wadliwą i dowolną jego ocenę polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności związanych ze znajdującym się na działce systemem drenażowym, z zabezpieczeniem zabytkowej kaplicy znajdującej się na działce i niespełnieniu warunku negocjacji.
Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09).
Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając wskazane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności. Potwierdza to uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji wskazał, że: "Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze należy wskazać, że ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest przedmiotem swobodnego uznania Organów, które w razie spełnienia pozytywnych przesłanek są zobowiązane do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ani korzystanie z dopłat rolnych, realizacja ekoschematów ani też lokalizacja na działce kaplicy nie stanowią negatywnych przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Kaplica nie jest położona na obszarze prac związanych z położeniem doziemnej linii kablowej.". Natomiast kwestia systemu drenażowego na działce została poruszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą Sąd I instancji ocenił jako zgodną z prawem. Wojewoda Podkarpacki wskazał bowiem, że istnienie infrastruktury w postaci linii energetycznej kablowej SN 15 kV i nn nie uniemożliwia kontynuowania dotychczasowego sposobu korzystania z danej nieruchomości. W razie zaś obniżenia wartości nieruchomości wskutek jej zajęcia pod przeprowadzenie inwestycji, jak też wyrządzenia szkody, właściciel nieruchomości może wystąpić o ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 u.g.n., ewentualnie w razie uznania, że korzystanie z nieruchomości jest ograniczone lub niemożliwe jest jej pełne zagospodarowanie, to właściciel może wystąpić z roszczeniem o wykup gruntu w trybie art. 231 § 2 Kodeksu Cywilnego albo w trybie art. 124 ust. 5 u.g.n.
Kolejno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielem przed udzieleniem zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania przeprowadziła jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku zostały dołączone dokumenty z przeprowadzonych rokowań, które świadczą o nieskuteczności prowadzonych rokowań (protokół rokowań, korespondencja pomiędzy Skarżącym a przedstawicielami Inwestora, w ramach której zaproponowano m.in. zawarcie płatnej umowy służebności przesyłu, czy wypłatę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 4 960 zł.).
Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość oceny przyjętej przez Sąd I instancji nie może być zaś skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością B. i A.A., prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powiązał zarzut złamania omawianej normy z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskazując na brak uwzględnienia okoliczności związanych ze znajdującym się na działce systemem drenażowym, zabezpieczeniem zabytkowej kaplicy znajdującej się na działce i niespełnieniu warunku negocjacji. W związku z tym, trzeba zauważyć, że po pierwsze, do okoliczności tych Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o czym była mowa powyżej, a po drugie, zarzut ten został uzasadniony nie tyle wykazaniem braku uwzględnienia tych okoliczności przez WSA w Rzeszowie z urzędu, ile brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz dokonaniem wadliwej i dowolnej jego oceny.
Tymczasem, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).
Ponadto w orzecznictwie zaznacza się również, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 134 § 1 P.p.s.a. należy wykazać, iż zaniechanie przez Sąd w okolicznościach danej sprawy wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 431/16; z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1674/13; z 23 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2141/12; z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12; z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/09).
Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu procesowego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a.
Wskazane w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania dotyczą skierowanych do organów administracyjnych: nakazu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz nakazu przeprowadzenia oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Uchybienie przez organy ww. normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy. Przy czym kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego jest wytyczany przez normę prawa materialnego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji był przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (...).
Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego, prawidłowo je ocenił i słusznie przyjął, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących. W odniesieniu zaś do podnoszonych w skardze kwestii związanych z utratą wartości nieruchomości i braku ustalenia odszkodowania, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie są one przedmiotem orzekania przez organy w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. Stanowisko Sądu I instancji w całości należało podzielić.
Skarżący natomiast w zarzutach kasacyjnych, uzasadniając naruszenie przepisów postępowania art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w zasadzie powiela zarzuty skargi w zakresie nieuwzględnienia okoliczności związanych ze znajdującym się na działce systemem drenażowym, z zabezpieczeniem zabytkowej kaplicy znajdującej się na działce i niespełnieniu warunku negocjacji, w tym – podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - okoliczności nieprawidłowego pełnomocnictwa udzielonego przez C. G.G.
W związku z tym, podkreślenia wymaga, że nie mogą odnieść spodziewanego skutku zarzuty błędnych ustaleń faktycznych sprowadzające się jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji aprobującego ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może bowiem sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Odnośnie zaś do kwestii pełnomocnictwa, niezależnie od wadliwości sformułowania zarzutu kasacyjnego w tym zakresie (do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej; por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06), należy wskazać, że o wadliwości pełnomocnictwa nie może świadczyć określenie go jako pełnomocnictwo techniczne, skoro na mocy tego pełnomocnictw wyżej wskazany uzyskał prawo do dokonywania w imieniu inwestora czynności związanych z przygotowaniem i realizacją przedmiotowej inwestycji, a w szczególności do przeprowadzenia rokowań i ustalenia warunków i podpisywania z osobami fizycznymi i prawnymi umów, mających na celu udostępnienie nieruchomości do wykonywania prac objętych zadaniem inwestycyjnym oraz prowadzenia rokowań w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, generalnie należy wytknąć, że autor skargi kasacyjnej nie określił formy ich naruszenia zarówno w zarzucie dotyczącym art. 129, art. 130, art. 124 u.g.n., jak i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi I instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie (por. np. wyroki NSA: z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1850/09; z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09; z 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08). Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 P.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08).
Podana w skardze kasacyjnej argumentacja uzasadniająca zarzuty naruszenia prawa materialnego odnosi się albo do braku ustalenia stosownego odszkodowania mimo wniosków skarżących albo do braku uzyskania opinii konserwatora zabytków w związku ze znajdującą się na ich działce zabytkową kaplicą. Opisane powyżej zarzuty w osnowie skargi kasacyjnej, jak również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie pozwalają zatem na określenie, na jakie wadliwe rozumienie lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji wskazuje skarżący oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów oraz ich właściwe zastosowanie.
Gdyby wadliwość zarzutu była możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w konkretnej sprawie nie jest możliwe, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby przeprowadzić kontrolę merytoryczną takiego wadliwego zarzutu. Nie naruszałoby to ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Przy badaniu zawartości środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, należy uwzględnić bowiem normę prawną, w myśl której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Norma ta jest zawarta w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pełnego Składu Sędziów tego Sądu z 26 października 2010 r. sygn. akt I OPS 10/09.
Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 (tj. również za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie ustalane jest w toku odrębnego postępowania administracyjnego po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Z zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda w punkcie 2. i 3. decyzji zobowiązał Spółkę do dokonania protokolarnego opisu stanu nieruchomości oraz sporządzenia dokumentacji fotograficznej przed przystąpieniem do robót oraz do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu opisanych prac oraz do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu konserwacji, remontów, a także usunięciu awarii. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe bądź spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty, Spółka będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W kwestii zaś zabytkowej kaplicy, Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, że z treści art. 124 u.g.n. nie wynika aby warunkiem uzyskania zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości była wymagana opinia czy akceptacja konserwatora zabytków na prace zawnioskowane do wykonania przez C. S.A.
Mając na uwadze powyższe nie zostało podważone skutecznie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o prawidłowości oddalenia skargi A.A. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 14 listopada 2023 r. z powodu uznania, że decyzja odpowiada prawu i zostały spełnione wszystkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w trybie art. 124 u.g.n., w tym zakres ograniczenia trwałego i czasowego, sposób przeprowadzenia prac, obowiązki skarżącego (każdoczesnego właściciela) i uprawnienia inwestora w okresie eksploatacji sieci, itd. Z zaskarżonej decyzji wynika też, że zakres trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości ograniczony jest do pasa technologicznego którego rozmiary, powierzchnię i przebieg decyzja określa w sposób szczegółowy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.