I OSK 1576/24

I OSK 1576/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 925/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 29, art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c, art. 33 § 4, art. 34 § 4, art. 59 § 1 pkt 1, § 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 925/23 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r. , nr SKO Gd/3868/23 w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu wydania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. II SA/Gd 925/23 oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/3868/23 w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu wydania nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. ( Skarżący) zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego tj.:
a) błędną wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505), skutkiem czego niewłaściwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości, podczas gdy nastąpiła niedopuszczalność egzekucji administracyjnej,
b) błędną wykładnię art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkującą niezasadnym uznaniem, że nie zaszły podstawy do umorzenia egzekucji administracyjnej lub, że nie zaistniała ustawowa przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji, podczas gdy egzekucja administracyjna została przeprowadzona na podstawie wewnętrznie sprzecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI-III.7821.1.25.2022.EK), który to jako organ II instancji dodał do decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej, po pkt. VII, dodał pkt VIII, w którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, jednakże Wojewoda Pomorski nie uchylił jednocześnie zawartego w decyzji organu I instancji pkt VII tj. rygoru natychmiastowej wykonalności; w konsekwencji czego naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.,
c) błędną wykładnię art. 29 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezasadne uznanie, że organy administracji nie były władne do zbadania prawidłowości tytułu wykonawczego i decyzji na podstawie której go wydano, podczas gdy przez dopuszczalność egzekucji należy rozumieć spełnienie warunków niezbędnych zarówno do stosowania egzekucji, jak i wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego,
d) błędną wykładnię art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. niewskazanie ustaleń dotyczących określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, projektowanie przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, z pominięciem bezpieczniejszej i tańszej technologii, w konsekwencji czego błędne uznanie, że inwestycja przedmiotowa uzasadnia interes społeczny i/lub gospodarczy, podczas gdy w ocenie Skarżącego inwestycja ta stanowiła zagrożenie dla zdrowia i życia właścicieli, użytkowników spornych działek,
e) błędną wykładnię art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wywłaszczenie nieruchomości Skarżącego, podczas gdy inwestycja mogła być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, a zatem w sposób bezpieczniejszy, tańszy i na działce miejskiej;
2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak dokładnego zweryfikowania treści decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI-III.7821.1.25.2022.EK), który to jako organ II instancji dodał do decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w [...], pkt VIII, który skutkował wewnętrzną sprzecznością treści decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r., to zaś winno skutkować brakiem podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (opatrzony klauzulą wykonalności z dnia 4 maja 2023 r.),
- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym kwestii niebezpieczeństwa inwestycji,
- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zaniechanie ustalenia czy możliwym było dokonanie inwestycji na innej działce, w tym działce miejskiej, nadto poprzez brak zweryfikowania prawidłowości projektu oraz bezpieczeństwa inwestycji,
- dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niezebranie i niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść Skarżącego, czego konsekwencją było oddalenie skargi.
Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie;
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,
3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, iż o niedopuszczalności egzekucji decydują przyczyny o dwojakim charakterze. Są to bowiem przesłanki podmiotowe, które znalazły jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 59 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, są to przesłanki o charakterze przedmiotowym. Niedopuszczalna jest egzekucja obowiązku, który nie podlega egzekucji administracyjnej lub wynika z nieostatecznej lub nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest również prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi zatem w sytuacji wystąpienia okoliczności wykluczających możliwość prowadzenia egzekucji ze względów formalnych (podmiotowych lub przedmiotowych) a nie merytorycznych. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi więc mieć źródło w przepisach prawa, całkowicie wyłączających możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej Natomiast zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego oznacza, że w postępowaniu egzekucyjnym zastosowano pozaprawny środek, czyli taki, którego nie przewidują przepisy lub np. zastosowano środek egzekucyjny określony w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale w sytuacji, gdy jego zastosowanie nie było dopuszczalne.
Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna została przeprowadzona na podstawie wewnętrznie sprzecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI- III.782L1.25.2022.EK), który to jako organ II instancji do decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, po pkt. VII, dodał pkt VIII, w którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, jednakże Wojewoda Pomorski nie uchylił jednocześnie zawartego w decyzji organu I instancji pkt VII tj. rygoru natychmiastowej wykonalności. Organy administracji nakazały wydanie nieruchomości w oparciu o decyzję z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wojewody Pomorskiego, zawierającą termin wydania nieruchomości na 120 dzień, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna oraz rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem nie wiadomo jaki termin wydania nieruchomości należy uznać za właściwy - ten z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czy z art. 16 ust. 1 ww. ustawy.
Niedopuszczalność egzekucji ma charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania egzekucyjnego i aktualny zawsze, w każdym postępowaniu. Inaczej mówiąc, musi istnieć przeszkoda prawna do wszczęcia egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie w konsekwencji powyższego tytuł wykonawczy opatrzony w klauzulę wykonalności z dnia 4 maja 2023 r. został wydany na podstawie wewnętrznie sprzecznej decyzji, decyzji wydanej niezgodnie z treścią orzeczenia i przepisu prawa. Tytuł wykonawczy winien zostać uchylony, a decyzja wewnętrznie sprzeczna winna został wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skarżący wskazał nadto, że niezależnie od podstawy konkretnej egzekucji, a więc niezależnie od tego, czy jest to akt indywidualny, akt generalny czy określony przepisami prawa dokument, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z jego źródłem jest podstawą do wystąpienia z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Przedmiotowe okoliczności są więc traktowane jako błąd co do przedmiotu postępowania egzekucyjnego, polegający na przymusowym wykonywaniu obowiązku innej treści niż obowiązek określony w akcie stanowiącym podstawę egzekucji administracyjnej.
Skoro więc zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie organu II instancji, jak też postanowienie organu I instancji, wydane zostały celem wykonania ww. decyzji Starosty K. (oraz w II instancji Wojewody Pomorskiego), owe postanowienia również zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zatem również tytuł wykonawczy stanowiący podstawę egzekucji winien zostać uchylony.
Nie może być prowadzona egzekucja administracyjna na podstawie tytułu wykonawczego, który został wystawiony w oparciu decyzję, która jest wewnętrznie sprzeczna, a zatem która nie jest jasna, oczywista oraz która narusza prawo w sposób rażący.
Pojęcie dopuszczalności egzekucji można rozumieć wąsko albo szeroko. W ścisłym znaczeniu oznacza ono zaistnienie ustawowych przesłanek warunkujących prowadzenie egzekucji, a ta polega na zastosowaniu przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednakże w znaczeniu szerokim przez pojęcie to można rozumieć spełnienie warunków niezbędnych zarówno do stosowania egzekucji, jak i wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem Skarżącego Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędne zastosowanie, tj. niewskazanie ustaleń dotyczących określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, projektowanie przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, z pominięciem bezpieczniejszej oraz tańszej technologii, przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzna ścianą licową, co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotową inwestycję uzasadnia interes społeczny, tudzież gospodarczy, podczas gdy realizacja wskazanej inwestycji z uwagi na brak zabezpieczenia ściany oporowej, stanowi zagrożenie dla życia oraz zdrowia nie tylko właścicieli, użytkowników spornych działek, ale również mieszkańców miasta [...],
Skutkiem powyższego organy II i I instancji nakazały wydanie nieruchomości celem realizacji inwestycji drogowej, mimo że inwestycja ta stwarzała niebezpieczeństwo dla osób trzecich, Skarżącego i jego rodziny. Organy administracji o ww. niebezpieczeństwach były informowane, choćby w zakresie złożonych środków odwoławczych.
Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.
Sąd I instancji dokonał także błędnej wykładni art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji czego zaakceptował wywłaszczenie nieruchomości Skarżącego, mimo że przedmiotowa inwestycja może być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, tj. taniej i bezpieczniej oraz na działce zlokalizowanej naprzeciwko, która jest działką miejską.
Skutkiem powyższego brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości lub jej części i tym samym pozbawienia prawa własności, jeżeli można wykonać cel publiczny na innej działce - na działce publicznej.
Zdaniem Skarżącego działanie Sądu I instancji jest niepoparte stanem faktycznym. Sąd I instancji bowiem zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak dokładnego zweryfikowania treści decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. (WI-Ill. 7821.1.25.2022.EK), który to jako organ II instancji dodał do decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w [...], pkt VIII, który skutkował wewnętrzną sprzecznością treści decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r., to zaś winno skutkować brakiem podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. DZ.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, którą stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Z powyższych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc więc co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej skoncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów.
Przypomnieć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia zostały wydane w toku postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności polegający na wydaniu nieruchomości określony w decyzji Starosty K. z dnia 9 sierpnia 2022 r. AB.6740.274.8.2022 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania tego obowiązku zostało wszczęte przez organ egzekucyjny – Starostę K. na wniosek wierzyciela – Burmistrz Miasta [...] wraz z doręczeniem zobowiązanemu J. S. wystawionego w dniu 26 kwietnia 2023 r. tytułu wykonawczego.
J. S. zgłosił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, które zostały przekazane wierzycielowi obowiązku na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm. – dalej: "u.p.e.a.").
Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów, enumeratywnie wymienia art. 33 § 2 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.
Zauważyć należy, iż celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Innymi słowy postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony m.in. decyzją administracyjną podlegająca wykonaniu (ostateczną lub wobec której nałożono rygor natychmiastowej wykonalności), a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie.
Z uwagi na powyższą funkcję postępowania egzekucyjnego nie można w jego ramach skutecznie podważać zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, który wynika z decyzji podjętej w ramach innego postępowania. Środki prawne przewidziane w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zarzut, służą zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji i nie mogą prowadzić do podważenia zasadności rozstrzygnięcia decyzją ostateczną lub co do której nałożono rygor natychmiastowej wykonalności. Organ egzekucyjny jak też wierzyciel obowiązku w ramach rozpoznawania zgłoszonych zarzutów nie jest uprawniony do badania zasadności nałożonego w odrębnym postępowaniu administracyjnym obowiązku objętego tytułem wykonawczym ( art. 29 ust. 1 i art. 33 § 2 u.p.e.a.)
W związku z powyższym polemika Skarżącego z rozstrzygnięciem stanowiącym podstawę egzekucji nie mogła stanowić skutecznej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn zarzuty podniesione w pkt 1 lit. d i e oraz pkt 2 tiret 2-4 skargi kasacyjnej, odnoszące do prawidłowości i zasadności decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) nie mogą zostać uznane za zasadne.
Dalej zauważyć należy, iż Skarżący w piśmie z 15 maja 2023 r. wniósł zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a dotyczący nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Podniósł, iż określony w tytule wykonawczym obowiązek nie powstał. W chwili wystawienia tytułu wykonawczego decyzja nakładająca obowiązek nie była bowiem ostateczna, a przepisy przewidywały obowiązek wydania nieruchomości po upływie 120 dni od daty, kiedy decyzja nakazująca wydanie nieruchomości stanie się ostateczna.
Jak wskazano wyżej zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nim okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. To na stronie wnoszącej zarzuty w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym spoczywa obowiązek sformułowania wnoszonych zarzutów zgodnie z podstawami wymienionymi w art. 33 § 2 pkt 1 – 6 u.p.e.a. Wierzyciel rozpoznający zarzut, jak też organ odwoławczy rozpoznając zarzuty nie są władni wyjść poza jego granice. W sytuacji, gdy J. S. w postępowaniu egzekucyjnym powołał wyłącznie podstawę z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. wierzyciel (jak też organ odwoławczy) nie miał podstaw do prowadzenia rozważań i ocen wykraczających poza zakres tego zarzutu. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie pozostaje zatem wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięć organów w odniesieniu do zarzutu opartego tylko na jednej zgłoszonej podstawie (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), a więc w zakresie nieistnienie obowiązku ( por. wyroki NSA z 2 grudnia 2025 r. o sygn. akt II GSK 980/25 i II OSK 158/25 – dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Tymczasem w skardze kasacyjnej Skarżący przywołał naruszenie art. 33 § 2 pkt lit. a) i c) u.p.e.a, które określają inną podstawę zarzutu tj. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 ( lit. a) oraz przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu ( lit. c). Zarzut oparty na tej podstawie prawnej podniesiony został przez stronę skarżącą dopiero w skardze do Sądu I instancji i nie był on przedmiotem rozpoznania przez wierzyciela oraz organ odwoławczy. Zatem wykracza on poza granice sprawy rozpoznanej przez te organy. Z tych też przyczyn przepisy art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) oraz lit. c) u.p.e.a. nie mogły zostać naruszone zarówno przez organy rozpoznające zgłoszone zarzuty jak i przez WSA dokonujący kontroli postanowień wydanych przez te organy.
Z tych też przyczyn podniesiony w pkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) oraz lit. c) u.p.e.a a w konsekwencji naruszenia
art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. nie mógł być uznany za zasadny.
Zarzuty z pkt 1 lit. a oraz z pkt 2 "tiret" pierwsze skargi kasacyjnej odnoszą się z kolei do art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem Postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego.
Ponownie zauważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie wydane przez wierzyciela i organ odwoławczy w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.u.e. uwzględnienie zarzutów przez wierzyciela może prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organem właściwym do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego jest organ egzekucyjny co wynika z powołanego art. 34 § 4 u.p.e.a jak też art. 59 § 4 u.p.e.a Również umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie przyczyn wskazanych w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (innych niż wynikających z uwzględnionych zarzutów) dokonuje organ egzekucyjny. W rozpoznawanej sprawie wierzyciel (Burmistrz Miasta [...]) nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tu Starosta K.) zatem wierzyciel obowiązku w tej sprawie nie mógł być adresatem normy wskazanej w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a tym samym nie mógł jej naruszyć odmawiając uznania zgłoszonego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej za zasadny.
Z tych samych przyczyn niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w pkt 1 lit. c skargi kasacyjnej. Adresatem normy wynikającej z przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a również jest organ egzekucyjny, a nie wierzyciel. W mniejszej sprawie zarzuty rozpatrywał wierzyciel obowiązku, który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, zatem nie był adresatem normy zawartej w tym przepisie
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.