I OSK 1541/25

I OSK 1541/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 33/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-06-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 176, art. 180 w zw. z art. 178
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 33/25 o odrzuceniu skargi A. J. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia postanawia: 1) odrzucić skargę kasacyjną; 2) zwrócić A. J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 33/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca w dniu 13 stycznia 2025 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12 listopada 1970 r. stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa Z. w Ś.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnił, że decyzją z dnia 3 stycznia 2025 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia 12 listopada 1970 r. Decyzja ta doręczona została Staroście Szydłowieckiemu w dniu 3 stycznia 2025 r., A. M. w dniu 20 stycznia 2025 r., jak też została przesłana do A. J. i A. S., jednak dotychczas nie uzyskano dowodu jej doręczenia. Skoro zatem decyzja ta wydana została przed wniesieniem skargi na bezczynność, skarga ta jest niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że nie był w sprawie bezczynny bowiem zainicjowane wnioskiem z dnia 5 lipca 2021 r. postępowanie było zawieszone od 13 lipca 2022 r. do 28 listopada 2024 r.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2025 r. podtrzymała wniesioną skargę i wyjaśniła, że do dnia wniesienia skargi, jak też niniejszego pisma decyzja Ministra z dnia 3 stycznia 2025 r. nie została jej doręczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. i stwierdził, że skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania nadzorczego decyzją Ministra z dnia 3 stycznia 2025 r., która to decyzja weszła do obrotu prawnego.
Wobec powyższego Sąd przyjął, że wniesienie skargi na bezczynność organu po wydaniu decyzji z dnia 3 stycznia 2025 r., tj. po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Odnosząc się do pisma procesowego skarżącej z dnia 14 kwietnia 2025 r. i informacji o niedoręczeniu jej decyzji przed wniesieniem skargi zauważono, że zasadniczo to wydanie aktu kończy postępowanie, nie zaś jego doręczenie. Datę zakończenia postępowania odnosić należy zatem do wydania spornej decyzji, tj. do 3 stycznia 2025 r. W tej bowiem dacie (sporządzenia i podpisania, ale też doręczenia jej odpisu jednej ze stron postępowania) decyzja ta rozpoczęła swój byt prawny. Prawidłowe doręczenie decyzji ma natomiast na celu zakomunikowanie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na tym akcie podpisu osoby uprawnionej. Czynność doręczenia nie stanowi o załatwieniu sprawy administracyjnej, tzn. nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie, jako czynność materialno-techniczna, wywołuje natomiast co do zasady skutek w postaci związania organu wydanym rozstrzygnięciem, jak też ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenie aktu już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia zatem faktu, że podstawą żądania tej skargi jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając:
I) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);
1) poprzez zaniechanie przez Sąd stwierdzenia, że: "organy administracji publicznej, w tym Minister Rozwoju i Technologii, dopuściły się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poczynając od wniosku skarżącej z dnia 18.01.1996 r.", czym naruszono przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.;
2) poprzez zaniechanie przez Sąd stwierdzenia, że: "Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się ponadto przewlekłego prowadzenia postępowania również po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność z dnia 13.01.2025 r." czym naruszył przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.;
3) uznania przez Sąd, że umorzenie nieprawomocną decyzją z dnia 3.01.2025 r. postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12.11.1970 r. wyłącza możliwość oceny skutków bezczynności i przewlekłości postępowania Organów administracji publicznej, w tym Ministra Rozwoju i Technologii, na przestrzeni lat, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) poprzez przyjęcie przez Sąd, że bez znaczenia prawnego jest fakt, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w dniu 13.01.2025 r., tj. jeszcze przed doręczeniem jej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3.01.2025 r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12.11.1970 r. dotyczącego przejścia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa Z. w Ś., którą to decyzję z dnia 3.01.2025 r. skarżąca otrzymała dopiero w dniu 18.04.2025 r., tj. po 3,5 miesiącach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5) poprzez niezapoznanie się Sądu z całością materiału dowodowego sprawy i nieustosunkowanie się do dowodów sprawy, w szczególności, że skarżąca zainicjowała postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 12.11.1970 r. swoim wnioskiem z dnia 18.01.1996 r., na skutek czego ówczesne Ministerstwo Przemysłu i Handlu zawiadomieniem z dnia 14.08.1996 r. wszczęto na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. "postępowanie o stwierdzenie nieważności" orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12 listopada 1970 r., a nieustosunkowanie się Sądu do tych dowodów miało istotny wpływ na wynik sprawy;
II) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez niezasądzenie na rzecz skarżącej odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu dopuszczenia się przez organy administracji publicznej, w tym przez Ministra Rozwoju i Technologii, przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poczynając od wniosku skarżącej z dnia 18.01.1996 r. aż do wydania postanowienia z dnia 9.06.2025 r." w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12.11.1970 r. stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa Z. w Ś.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła m.in. o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia;
2) zasądzenie kosztów postępowania;
Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Stosownie natomiast do art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W świetle art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl bowiem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 767/19, z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 854/19 oraz z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II FSK 2605/18).
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.
W art. 177a P.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. pkt 3 uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3197; także B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane - i ugruntowane - poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1422/16, z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1374/18, z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I FSK 2166/18, z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I FSK 1657/20, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4005/18 oraz z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 307/19).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika strony skarżącej nie spełnia wszystkich wymogów konstrukcyjnych, o których mowa w art. 176 P.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej sformułowała jedynie, w sposób ogólny podstawy kasacyjne oparte na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), nie wskazała natomiast naruszenia żadnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, tj. przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których miałby dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Spełnienia powyższych wymogów nie można w szczególności doszukać się w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez następujące sformułowania: 1) zaniechanie przez Sąd stwierdzenia, że: "organy administracji publicznej, w tym Minister Rozwoju i Technologii, dopuściły się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poczynając od wniosku skarżącej z dnia 18.01.1996 r.", czym naruszono przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. oraz 2) zaniechanie przez Sąd stwierdzenia, że: "Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się ponadto przewlekłego prowadzenia postępowania również po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność z dnia 13.01.2025 r." czym naruszył przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. nie mógł mieć bowiem zastosowania do bezczynności organu w niniejszej w sprawie, albowiem toczące się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12 listopada 1970 r. powinno być co do istoty zakończone decyzją administracyjną. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. nie ma zaś zastosowania do bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), gdyż do takiej bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania zastosowanie znajduje art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miałby dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast zarzucając naruszenie przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej powołała się wyłącznie na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego bez jakiegokolwiek powiązania tych zarzutów z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem sądy administracyjne nie stosują w postępowaniu bezpośrednio przepisów K.p.a., dlatego zarzuty dotyczące wadliwego, zdaniem strony uznania, że wniesienie skargi na bezczynność organu nie stanowiło przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy powinny być powiązane z zarzutem naruszenia przepisów P.p.s.a. przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej nie powołano także zarzutu naruszenia przepisu, na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Jeśli z zaskarżonego postanowienia wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu po wydaniu decyzji z dnia 3 stycznia 2025 r., a zatem po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i z tego powodu Sąd odrzucił skargę, a zasadność tej oceny i będącego jej skutkiem orzeczenia kwestionuje strona skarżąca, to konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stanowiącymi podstawę oceny, że to wydanie aktu kończy postępowanie, nie zaś jego doręczenie.
Ponadto, część wymienionych w uzasadnieniu przepisów (art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – str. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej) są fragmentami uzasadnień innych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały zacytowane przez pełnomocnika. Tym samym nie są one przepisami wskazanymi przez samą stronę skarżącą, jako przepisy, które – jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji.
Ponieważ, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia obligatoryjnych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za niedopuszczalną i odrzucił na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.