I OSK 1541/22

I OSK 1541/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Go 57/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 150 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 5 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 57/22 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 57/22, oddalił skargę G.K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G.K. zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisu art. 21 ust 2 Konstytucji RP, stosownie do treści którego "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem’’ gdyż odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni 0,0509 ha (grunt zajęty pod drogę publiczną bez wiedzy i zgody skarżącego) w wysokości 4.253 zł jest, w przekonaniu skarżącego, odszkodowaniem rażąco niesłusznym i zaniżonym,
2. naruszenie art. 150 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), stosownie do którego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, gdyż powołany rzeczoznawca przez Starostę Powiatowego w Krośnie Odrzańskim, działającego w sprawie jako organ pierwszej instancji przyjął niewłaściwe kryteria szacowania przedmiotowej nieruchomości ustalając w efekcie jej wartość w stopniu dalece odbiegającym od poziomu cen przyjętych w obrocie rynkowym dla nieruchomości tego rodzaju, nie bez znaczenia jest także zapis art. 150 ust. 3 ustawy, bowiem przedmiot odszkodowania nie podlega obrotowi rynkowemu (droga),
3. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niepowiadomienie skarżącego przez organ administracyjny pierwszej instancji o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego, powołanego przez ten organ, oględzin przedmiotowej nieruchomości, przez co skarżący pozbawiony został możliwości zgłaszania swych uwag i wniosków.
W oparciu o powyższe wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim,
2. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania skarżącemu według norm przepisanych,
3. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 935, z późn. zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ponadto zauważyć należy, że w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego, mogące stanowić podstawę skargi kasacyjnej: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej, polegającym na mylnym zrozumieniu treści przepisu (lub przepisów). Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Dlatego stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis, który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (por. wyrok NSA z 23.10.2024 r. III FSK 223/23, publik. CBOSA). Natomiast w przypadku wniesienia zarzutu na opartego na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie żadnego z powyższych warunków nie wypełnia. Nie dość, że nie wskazuje, który zarzut na jakiej podstawie kasacyjnej został oparty, to nie wskazuje również postaci (formy) naruszenia, ani ewentualnego wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Dlatego też nie sposób precyzyjnie odnieść się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W tej sytuacji już tylko w sposób ogólny zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przejęcie nieruchomości (za którą dochodzono odszkodowania) nastąpiło na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
Regulacja dotycząca odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarta została w rozdziale 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Przepisy ww. ustawy przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy).
Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości regulowało natomiast w dacie wydawania zaskarżonych decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W świetle zaś treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, znajdującym odpowiednie zastosowanie na podstawie § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiał odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie
W badanej sprawie przedmiotem wyceny była działka nr [...] o pow. 0,0509 ha. W sprawie tej rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości określono na datę 29 października 1998 r., natomiast ceny nieruchomości przyjęto na datę sporządzania operatu szacunkowego. Ze względu na brak transakcji sprzedaży, biegły stwierdził brak możliwości określenia wartości danej działki przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, dlatego wartość nieruchomości określono zgodnie z § 36 pkt 1-3 rozporządzenia. Wobec powyższego wycena nieruchomości nastąpiła według cen rynkowych gruntów rolnych przeznaczonych do produkcji rolnej, gdyż grunty o takim przeznaczeniu znajdują się w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości Dla porównana biegły przyjął dwanaście transakcji obrotu nieruchomościami niezabudowanych, położnych w Gminie Dąbie. Dla określenia wartości nieruchomości biegły ustalił istotne cechy nieruchomości, które maję wpływ na kształtowanie się ich ceny, następnie biegły ustalił wagę (znaczenie) poszczególnych cech pod względem ich wpływu na wartość nieruchomości oraz biorąc pod uwagę powyższe cechy i ich wagę ustalił wartość nieruchomości. W rezultacie wartość rynkowa gruntu działek o przeznaczeniu rolnym została określona na 5,57 zł za m2. co stanowi kwotę 4 253 zł odszkodowania za przejętą od skarżącego nieruchomość. W konsekwencji stwierdzić należy, że przeprowadzona przez rzeczoznawcę wycena przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Przy czym w opozycji to twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że przedmiotem wyceny był jedynie grunt zajęty pod drogę publiczną, a nie droga jako taka. Brak było zatem podstaw do ujęcia w kwocie ustalonego odszkodowania nakładów w postaci wybudowanej na wycenianej działce drogi, gdyż kosztów takich skarżący nie poniósł. Z tego też powodu zarzut braku uwzględnienia przy określeniu wartości działki nr [...] nakładów finansowych z tytułu wybudowania na niej drogi pozbawiony jest podstaw faktycznych i prawnych, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji. Tym samym brak było również podstaw do ustalenia odszkodowania metodą odtworzeniową. Tę wartość określa się przede wszystkim dla nieruchomości, które nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego ze względu na obecne użytkowanie lub przeznaczenie. Działki o przeznaczeniu rolnym były przedmiotem obrotu, a tym samym zasadnie rzeczoznawca określił wartość rynkową szacowanej nieruchomości w oparciu o zbiór danych dotyczących transakcji gruntami rolnymi z terenu Gminy Dąbie.
Także zarzut niezawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości należy uznać za nieuzasadniony. Wskazać bowiem należy, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządza operat szacunkowy wyceny nieruchomości, nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. Dowodem w sprawie była opinia biegłego rzeczoznawcy i z opinią tą skarżący został zapoznany. Miał też prawo do zgłoszenia swoich uwag do tego operatu, z której to możliwości skorzystał. Nie sposób zatem uznać, aby skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Brak jest zatem podstaw do stawiania zarzutu, że by brak udziału w oględzinach przeprowadzonych przez biegłego mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść operatu szacunkowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy stwierdzić, że skoro podstawą ustalenia odszkodowania była wartość rynkowa nieruchomości ustalona w zgodzie z szczegółowymi, poprawnie zastosowanymi przepisami prawa materialnego, to nie można było mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast samo przekonanie skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej wyceny jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.