I OSK 1508/22

I OSK 1508/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 915/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 11 ust. 1, art. 23 ust. 1e
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 77
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 16 § 2, art. 28, art. 29, art. 127 § 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 25 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 185 § 1, art. 271
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 915/20 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy w całości bądź jej oddalenie oraz oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 23 ust. 1e ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), dalej: ugn, przez jego nieuzasadnione (bezpodstawne) niezastosowanie pomimo jednoznacznego brzmienia i uznanie, że Skarb Państwa jest reprezentowany w postępowaniu administracyjnym, w którym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, przez właściwego terytorialnie starostę, a nie właściwego wojewodę, podczas gdy w ww. sytuacji uzasadnionym literalną treścią ww. przepisu pozostawałoby przyjęcie reprezentacji Skarbu Państwa na poziomie właściwego wojewody albo przyjęcie, że Skarb Państwa jako niewątpliwa strona postępowania:
– nie jest w ogóle reprezentowany formalnie jako strona na etapie postępowania administracyjnego – pierwszej instancji, gdzie oczywistym jest, że może pozostawać brak możliwości łączenia działania danego organu bezpośrednio zarówno w sferze dominium, jak i imperium – z uwagi na uwzględnianie interesów Skarbu Państwa jako strony z urzędu przez wojewodę jako organu administracji publicznej działającego tylko w ramach stwarzających odpowiednie gwarancje procesowe i przejrzystych zasad postępowania administracyjnego, stosownie do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego;
– na etapie sądowoadministracyjnym – niezwiązanym bezpośrednio z działaniem wojewody w sferze imperium – jest reprezentowany w sposób zapewniający rzeczywistą możliwość obrony interesów Skarbu Państwa oraz jego rzeczywiste prawo do sądu jako osoby prawnej, a więc przez wojewodę, a nie właściwego terytorialnie starostę, występującego równocześnie jako reprezentant gminy oraz Skarbu Państwa (w dodatku w tej sprawie nawet działający przez tego samego pełnomocnika) w trybie pozbawionym jakichkolwiek gwarancji procesowych;
b) art. 11 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 ust. 1e ugn oraz w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 i art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 ugn jako zasady reprezentacji Skarbu Państwa, pomimo że przepis ten odwołuje się do wyjątków, a więc jest zasadą o ograniczonym zakresie stosowania, a art. 23 ust. 1e ugn ustanawia jednoznaczny wyjątek od tej zasady, co skutkowało nieuzasadnionym uznaniem za reprezentanta Skarbu Państwa właściwego terytorialnie starosty, a nie właściwego wojewody;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 134 kpa w zw. z art. 28, art. 29 i art. 127 § 1 kpa, a także w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1e ugn przez niewłaściwą kontrolę zastosowania ww. regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji gdy:
– skarżone postanowienie opierało się nie na zakwestionowaniu przymiotu Skarbu Państwa jako strony postępowania, lecz jego reprezentacji stosownie do przepisu szczególnego art. 23 ust. 1e w zw. z art. 11 ust. 1 ugn na poziomie właściwego terytorialnie starosty;
– profesjonalny i doświadczony podmiot – organ administracji publicznej i jego reprezentant – w dodatku w sytuacji jednoznacznego zróżnicowania podmiotów mogących być stronami zgodnie z ww. art. 29 kpa – wniósł odwołanie, jednoznacznie zaznaczając działanie w imieniu Skarbu Państwa, tj. jego reprezentanta uznanego za właściwego, a nie w imieniu działającej w sprawie własnej w sferze dominium gminy, w związku z czym zróżnicowanie rodzaju stron wynika jednoznacznie zarówno z treści ww. przepisu, jak i odwołania, co sprawia, że stosownie do obowiązujących przepisów ustrojowych reprezentacja Skarbu Państwa była oczywiście nieuzasadniona;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 153 ppsa, a także w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1e ugn przez niewłaściwą kontrolę zastosowania ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;
c) art. 25 § 1 ppsa w zw. z art. 28 i 29 kpa, a także w zw. z art. 271 pkt 2 ppsa przez aprioryczne nieuwzględnienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym także wojewody jako reprezentanta Skarbu Państwa pomimo uwzględnienia go w skarżonym postanowieniu, co nie tylko mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wręcz może mieć ciągle taki wpływ jako przesłanka wznowienia postępowania z powodu nieważności;
d) art. 153 w zw. z art. 185 § 1 i art. 271 pkt 2 ppsa, a także w zw. z art. 23 ust. 1e ugn przez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyrażonych w zapadłym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1321/21, przez nie tylko odmowę, ale nierozważenie kwestii pozbawienia prawa do sądu innego możliwego reprezentanta Skarbu Państwa, czy też rzeczywistego prawa do sądu Skarbu Państwa jako osoby prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia wskazania strony postępowania uprawnionej do wniesienia w imieniu Skarbu Państwa odwołania od decyzji wojewody wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oraz występowania w charakterze przedstawiciela Skarbu Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez dzielnicę Warszawa-Śródmieście, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie, w obrębie ew. [...], działki nr ew.: [...], [...] i [...], stanowiących aktualnie część gruntu uregulowanego w KW nr [...].
Od decyzji tej Prezydent m.st. Warszawy, działający jako podmiot gospodarujący mieniem Skarbu Państwa, złożył odwołanie, powołując się na przyczyny, dla których część nieruchomości nie została nabyta przez dzielnicę-gminę Warszawa Śródmieście, a podlegała nabyciu przez powiat warszawski, jako część drogi powiatowej.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] lutego 2020 r. stwierdziła niedopuszczalność odwołania, wskazując, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, gdyż legitymacja Prezydenta m.st. Warszawy jako przedstawiciela Skarbu Państwa – starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej budzi wątpliwości, wobec treści art. 23 ust. 1e ugn przenoszącego zadanie reprezentowania Skarbu Państwa ze starosty na wojewodę.
Pismami z 19 marca 2020 r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyli: Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy i Skarb Państwa działający przez Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skargi te zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami I SA/Wa 915/20 oraz I SA/Wa 914/20.
Postanowieniem z 8 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 914/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy, wskazując, że zgodnie z art. 23 ust. 1e ugn nie jest on podmiotem legitymowanym do reprezentowania Skarbu Państwa i wniesienia skargi w sprawie. Postanowienie to zostało następnie uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1321/21, w którym sąd wskazał, że w przypadku literalnego zastosowania przywołanego przepisu doszłoby do sytuacji, w której ten sam podmiot w sposób niedopuszczalny przez orzecznictwo sądów administracyjnych łączyłby funkcje organu orzekającego w sprawie oraz podmiotu reprezentującego stronę postępowania, co wyłącza możliwość zastosowania tego przepisu.
Po połączeniu do rozpoznania spraw I SA/Wa 914/20 i I SA/Wa 915/20 przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zarezerwowane jest dla sytuacji, w których jest ono oczywiste. W sytuacji zaś, gdy nie da się stwierdzić takiej oczywistości, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie odwoławcze, a gdy w jego toku dojdzie do przekonania, że zainicjowane zostało przez nieuprawniony podmiot, powinien je umorzyć. Orzekając w sprawie, Sąd uznał, że nie zachodzi w niej wspomniana oczywistość. Zaznaczył bowiem, że wojewoda, który z mocy art. 23 ust. 1e ugn uprawniony był do reprezentowania Skarbu Państwa, orzekał w tej sprawie jako organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu połączenie w ramach tego samego podmiotu sfery dominium i imperium wyklucza zastosowanie regulacji art. 23 ust. 1e ugn.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 wyznacza więc zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można ograniczać do powołanego art. 5 ust. 1 zwłaszcza, gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń dotyczących mienia Skarbu Państwa (np. uwłaszczenie). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Przy tym stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądowego stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 tej ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, który powołuje się na przysługujący do przedmiotowej nieruchomości tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r., potwierdzany decyzją komunalizacyjną, wydaną na podstawie powołanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody wydana w trybie wskazanego przepisu prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości (patrz m.in. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11 i I OSK 512/11, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 495/15).
Z tego też względu osoby trzecie, mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., tylko wówczas, gdy wykażą okoliczności mające wpływ na wykonywanie ich własnych praw na skutek ewentualnego przyznania gminie praw do skomunalizowanego mienia (por. m.in. ww. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11).
Prawo osób trzecich do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. W rozpoznawanej sprawie Prezydent m.st. Warszawy, działający jako podmiot gospodarujący mieniem Skarbu Państwa powołał się na przyczyny, dla których część nieruchomości podlegała nabyciu przez powiat warszawski w trybie przepisów art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ugn, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Jednocześnie w myśl art. 23 ust. 1e ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.
Funkcją ostatniego z zacytowanych przepisów jest wprowadzenie regulacji umożliwiającej zapobieżenia konfliktowi interesów występującemu w sytuacji, gdy dwie strony postępowania, tj. Skarb Państwa oraz powiat albo miasto na prawach powiatu, byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot (starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zatem zasadne dokonanie takiej wykładni przywołanych przepisów, w wyniku której wprawdzie unika się konfliktu interesów pomiędzy Skarbem Państwa oraz miastem na prawach powiatu albo powiatem, a jednocześnie wprowadza rozwiązanie polegające na reprezentowaniu Skarbu Państwa przez podmiot (wojewodę), który orzeka w takiej sprawie jako organ pierwszej instancji. W sytuacji takiej zachodziłyby bowiem istotne wątpliwości czy wojewoda nie składając odwołania od własnej decyzji, prawidłowo reprezentował interesy Skarbu Państwa, co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 kpa. Brak odwołania od własnej decyzji mógłby bowiem wskazywać na naruszenie prawa ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Wywodzenie zatem z art. 23 ust. 1e ugn przez wojewodę interesu prawnego uprawniającego go do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony (reprezentanta Skarbu Państwa), przy jednoczesnym pozbawieniu tego prawa prezydenta miasta na prawach powiatu w sytuacji, gdy wojewoda wydawał jako organ administracji publicznej rozstrzygnięcie w sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego musi budzić istotne wątpliwości systemowe z uwagi na łączenie funkcji organu i jednocześnie strony. Przepis art. 23 ust. 1e ugn ma niewątpliwie charakter wyjątku, a zatem może być stosowany wyłącznie w okolicznościach niebudzących wątpliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1903/21). Ustawodawca, rozwiązując jeden z możliwych konfliktów, nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej (imperium) i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania (dominium) wywołując tym samym kolejny konflikt naruszający prawo strony do rzetelnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a następnie przez sąd w wyniku kontroli zapadłego rozstrzygnięcia (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Podkreślić należy, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych – w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie – zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, lecz operacja, w której toku dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2752/20). Rekonstrukcja normy prawnej, w tym przypadku wskazującej podmiot uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa, nie może polegać zatem na dokonaniu wykładni pojedynczego przepisu (tu: art. 23 ust. 1e ugn). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga uwzględnienia zasady ogólnej reprezentacji Skarbu Państwa wynikającej z przytoczonego powyżej art. 11 ust. 1 ugn, a także zasady prawa do rozpoznania sprawy przez sąd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z nakreślonych powyżej powodów nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że art. 23 ust. 1e ugn w oderwaniu od pozostałych przepisów stanowi podstawę prawną do reprezentowania Skarbu Państwa przez wojewodę w sytuacji, gdy podmiot ten występuje jednocześnie jako strona postępowania oraz organ wydający rozstrzygnięcie w pierwszej instancji.
Zauważyć przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w przywołanym już postanowieniu z 7 października 2021 r. stwierdził, że art. 23 ust. 1e ugn jako wyjątek może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach niewątpliwie ujętych w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej na podstawie tego przepisu. Jak podkreślił z uwagi na łączenie w rozpoznawanej sprawie przez wojewodę funkcji orzekającego organu (imperium) i przedstawiciela Skarbu Państwa (dominium) brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie tej występują warunki umożliwiające zastosowanie art. 23 ust. 1e ugn, w związku z czym zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest wykluczone. Podkreślić w tym miejscu należy, że na mocy art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, ale także sądy, o ile nie doszło do zmiany przepisów prawa. Oznacza to, że stanowisko o braku podstaw do zastosowania art. 23 ust. 1e ugn wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 października 2021 r. jest wiążące tak dla Sądu pierwszej instancji, jak i składu orzekającego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku z 13 stycznia 2022 r.
W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie można było uwzględnić zarzutów naruszenia art. 23 ust. 1e ugn, art. 11 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 ust. 1e ugn oraz w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 i art. 16 § 2 kpa i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa, art. 134 kpa w zw. z art. 28, art. 29 i art. 127 § 1 kpa, a także w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1e ugn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 153 ppsa w zw z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1e ugn.
Jednocześnie za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 25 § 1 ppsa w zw. z art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 271 pkt 2 ppsa oraz art. 153 w zw. z art. 185 § 1 i art. 271 pkt 2 ppsa w zw. z art. 23 ust. 1e ugn. Zauważyć w tym miejscu należy, że zarzuty te oparte są na argumentacji, zgodnie z którą niezgodne z art. 23 ust. 1e ugn było pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wojewody jako podmiotu reprezentującego w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa, co może doprowadzić do wznowienia postępowania z powodu jego nieważności. Jednakże, jak wskazano to powyżej, w sytuacji, w której ten sam podmiot (tu: wojewoda) miałby wydawać rozstrzygnięcie w postępowaniu, w którego ramach występuje jako reprezentant Skarbu Państwa, z uwagi na ryzyko naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a następnie przez niezawisły sąd na skutek niezłożenia przez "organ" odwołania od własnej decyzji należy opowiedzieć się za ograniczeniem zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 23 ust. 1e ugn wyłącznie do tych sytuacji, gdy wojewoda reprezentujący Skarb Państwa nie jest jednocześnie organem wydającym rozstrzygnięcie w sprawie.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie, na skutek literalnego zastosowania art. 23 ust. 1e ugn, doszłoby do połączenia funkcji organu i strony postępowania w ramach tego samego podmiotu, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w takiej sytuacji opowiedzieć się za brakiem podstaw do uznania, że w postępowaniu takim wojewoda może reprezentować Skarb Państwa, a zatem następczo występować w roli strony postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.