Pełny tekst orzeczenia I OSK 1499/22

I OSK 1499/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 24/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 114, 115, 136 ust. 7, 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P., B.P., Z.P. i A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 24/22 w sprawie ze skargi M.P., B.P., Z.P. i A.P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 29 października 2021 r. nr WS-VI.7534.3.115.2021.BP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce błędnego numeru postanowienia "WS-VI.7532.3.115.2021.BP" wpisuje "WS-VI.7534.3.115.2021.BP"; II. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P., B.P., Z.P. i A.P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej: organ) z 29 października 2021 r., sygn. WS-VI.7534.3.115.2021.BP, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 24/22, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie ppsa) poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi skarżących, mimo, że uzasadnionym było jej uwzględnienie, a to wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a. naruszenie art. 61a Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej w skrócie kpa) poprzez orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania mimo braku przesłanek do takiej odmowy, w szczególności wobec stanu, w którym nie doszło do rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości;
b. naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 61a kpa, poprzez brak rozważenia i przyjęcia, że szczególne okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – K.P. przemawiają za nieuwzględnieniem skutków ewentualnego upływu terminu prawa materialnego na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi skarżących, mimo, że uzasadnionym było jej uwzględnienie, a to wobec naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez:
a. naruszenie art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że z powołanego przepisu wynika, iż bieg dwudziestoletniego terminu na złożenie wniosku rozpoczyna się z chwilą zawarcia umowy zbycia nieruchomości poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, podczas, gdy z powołanego przepisu wynika, że bieg tego terminu rozpoczyna jedynie ostateczność decyzji wywłaszczeniowej;
b. naruszenie art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieuwzględnienie okoliczności, że w sprawie nie zaczął biec termin wskazany w tym przepisie, a to wobec niewydania w sprawie wywłaszczonej nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej;
c. naruszenie art. 114, 115, 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te zrównują skutki wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej i w drodze umowy zbycia, podczas gdy takie zrównanie nie zostało uregulowane;
d. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie, podczas, gdy nie rozpoczął się bieg dwudziestoletniego terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z treścią art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
e. naruszenie art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zgodne z prawem jest wprowadzenie w życie przepisu skutkującego działaniem prawa wstecz, a to dopuszczenie, by termin na wniesienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł być liczony przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej taki termin (art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami);
f. naruszenie art. 32 i 45 Konstytucji RP w związku z art. 64 Konstytucji RP, w zakresie w jakim dyskryminuje osoby ułomne i niepełnosprawne, poprzez przyjęcie, że roczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazany w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest dopuszczalny i nie narusza zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji oraz prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień go poprzedzającej. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów ich istota sprowadza się do twierdzenia, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednakże Sąd I instancji zaakceptował błędny pogląd organów, że w przedmiotowej sprawie nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania ze względu na upływ terminu do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Między innymi dlatego celem wprowadzenia i stypizowania w art. 61a k.p.a. obu wskazanych wyżej przesłanek było rozdzielenie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Innymi słowy ustawowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania mają charakter pierwotny, tzn. istnieją już w dacie wszczęcia postępowania, wynikają z treści złożonego żądania lub są znane organowi z urzędu. Za takim rozumieniem analizowanego przepisu przemawia zawarty w nim zwrot normatywny "nie może być wszczęte", akcentujący moment wszczęcia, a konkretnie odmowy wszczęcia. Przyczyny odmowy powinny być dla organu oczywiste, nienasuwające wątpliwości. Tylko wtedy bowiem istnieje możliwość przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i ewentualnego rozstrzygania merytorycznego o zasadności żądania strony.
Tak więc określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Sprawa niniejsza dotyczy drugiej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie "innych uzasadnionych przyczyn".
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dopuszczalna jest taka wykładnia przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a.: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", iż obejmuje ona sytuację, gdy organ ze względu na treść przepisów prawa nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich okolicznościach dopuszcza się możliwość wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może z powodów prawnych ("z innych uzasadnionych przyczyn") prowadzić postępowania na wniosek (zob. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21; z 5 lutego 2024 r., II OSK 2748/22; z 24 września 2024 r., II OSK 2058/23).
Oceniając możliwość skutecznego wszczęcia na wniosek zainteresowanego podmiotu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zgodnie bowiem z art. 142a u.g.n. postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzone jest nie tylko w przypadku, gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, ale może być również prowadzone, gdy do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego doszło w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie, niż poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu – na podstawie przepisów, które weszły w życie przed wejściem w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W sytuacji, gdy wniosek o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. dotyczy nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania zwrotowego musi być dokonana na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 u.g.n. Tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości unormowany w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. może być bowiem zastosowany w takiej sytuacji wówczas, gdy nieruchomość została zbyta na podstawie przepisów, o których mowa w art. 216 u.g.n.
Pierwotnie art. 216 u.g.n. przewidywał stosowanie przepisów ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości jedynie do ustaw i podmiotów wymienionych obecnie w ust. 1 tego artykułu. Nowelizacją z 28 listopada 2003 r., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., rozszerzono zakres tego artykułu, dodając przepisy wymienione obecnie w ust. 2.
Artykuł 216 u.g.n. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia miał zatem następujące brzmienie:
1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
Przepis art. 216 u.g.n. dotyczy regulacji prawnych innych niż wywłaszczenie i ustawy wywłaszczeniowe. Potrzeba takiej dodatkowej regulacji wynika z tego, że inaczej przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości dotyczyłyby tylko nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej i według ustaw (przepisów) wywłaszczeniowych. Należy podkreślić, że omawiany przepis odsyła do stosowanych odpowiednio, a nie wprost, przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że odesłanie do odpowiednio stosowanego przepisu oznacza, że przepis taki może być stosowany albo wprost, bez jego modyfikacji, albo w sposób zmodyfikowany – odpowiednio do specyfiki regulacji prawnej, która ma być uzupełniona przez odpowiednio stosowany przepis, albo nie może być stosowany, ponieważ stoi temu na przeszkodzie specyfika regulacji prawnej, która miałaby być uzupełniona.
Odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów, o których mowa w art. 216 u.g.n., musi zatem wiązać się z ich modyfikacją i dostosowaniem do specyfiki nabywania nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej.
Nie ma podstaw do twierdzenia, że także w sprawach, o których mowa w art. 216 u.g.n., termin, w jakim możliwe jest złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest zależny od daty uzyskania cechy ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową. Skoro w sprawach, o których mowa w art. 216 u.g.n., przejście własności nieruchomości, kwalifikowane w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jako wywłaszczenie, następowało na podstawie umowy, a nie na podstawie decyzji, to należy przyjąć, że uprawnienie do zwrotu nieruchomości powstaje w wyniku zawarcia takiej umowy – z zastrzeżeniem spełnienia dodatkowych wymagań. Zanegowanie faktu zawarcia umowy jako okoliczności wyznaczającej początek biegu terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., prowadzi do wniosku, że skoro w sprawach, o których mowa w art. 216 u.g.n., nie były wydawane decyzje wywłaszczeniowe, to siłą rzeczy w sprawach tych nie powstało prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem są bezprzedmiotowe rozważania wskazujące na nierozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i mającą stąd wynikać nieograniczoną w czasie możność złożenia takiego wniosku. Pogląd taki jest oczywiście niezasadny, bowiem niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie możności odzyskania przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa w drodze czynności cywilnoprawnych.
Wskazać następnie należy, że pierwotnie art. 216 u.g.n. przewidywał stosowanie przepisów ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości jedynie do ustaw i podmiotów wymienionych obecnie w ust. 1 tego artykułu. Nowelizacją z 28 listopada 2003 r., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., rozszerzono zakres tego artykułu, dodając przepisy wymienione obecnie w ust. 2. Prawna możność żądania zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości istniała zatem od prawie 15 lat, gdy został dodany art. 136 ust. 7 u.g.n. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 801; dalej: ustawa nowelizująca) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 14 maja 2019 r. Przepis ten wygasił bezterminowe uprawnienie wywłaszczonego właściciela i jego następców prawnych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w to miejsce wprowadził uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ograniczone terminem wynoszącym 20 lat od dnia uzyskania cechy ostateczności przez decyzję o wywłaszczeniu.
Jeżeli nawet przyjąć, że omawiane unormowanie działa wstecz, to w ocenie Sądu Kasacyjnego unormowanie to nie narusza zakazu lex retro non agit. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Jednostka odkładając w czasie moment realizacji przysługującego jej uprawnienia musi zatem liczyć się z tym, że uprawnienie to zostanie wygaszone przez ustawodawcę. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, jeżeli beneficjent prawa majątkowego przez długi czas nie realizuje przysługujących mu praw, to sytuacja taka pozwala przyjąć założenie, iż akceptuje istniejący stan faktyczny, co w konsekwencji upoważnia ustawodawcę do pozbawienia go ochrony prawnej. Niewątpliwie zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, przemawiają za ograniczeniem w czasie możności żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. nie działa wstecz. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy nowelizującej do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. W sprawach znajdujących się w toku w dniu wejścia w życie nowelizowanej ustawy przepis ten nie może być stosowany. Jest on natomiast stosowany w sprawach nowych, to jest wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
Należy w tym miejscu podkreślić, że skoro wniosek o zwrot nieruchomości mógł być złożony o wiele wcześniej – przed wprowadzeniem ust. 7 w art. 136 u.g.n., to nie ma podstaw do twierdzenia, że termin roczny na złożenie takiego wniosku jest zbyt krótki.
W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ulega wątpliwości, że art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej jest stosowany również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy przypomnieć, że z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w sprawach zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 136 i art. 137 tej ustawy.
Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Skoro art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej zawiera unormowanie określające termin, w jakim może być złożony wniosek o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., to należy uznać, że w sprawach zwrotu nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa rekonstrukcja normy zawartej w art. 136 ust. 3 u.g.n. wymaga uwzględnienia także normy zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Mówiąc inaczej, zawarte w art. 216 u.g.n. odesłanie do stosowanych odpowiednio przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje także odesłanie do art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej.
Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma charakter prawa podmiotowego, gdyż wyznacza sferę uprawnień jednostki i umożliwia tej jednostce skuteczne domaganie się określonego działania (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) dla ochrony swego interesu prawnego (gravamen). W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że termin ten ma charakter terminu prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., I OSK 1428/22). Termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. oraz w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, dotyczący możności złożenia wniosku, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., jest terminem, po upływie którego wygasa uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Upływ omawianego terminu oznacza zatem, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od poglądu o konieczności uwzględniania skutków upływu terminów materialnych.
Sąd Kasacyjny nie dostrzega powodów, dla których termin złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości biegnący w stosunku do osób chorych i ułomnych powinien być dłuższy od terminu biegnącego w stosunku do osób zdrowych i w pełni sprawnych. Takich powodów nie wskazano również w skardze kasacyjnej.
Upływ ustawowego terminu zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. jest okolicznością o charakterze obiektywnym, możliwą do ustalenia bez analizy okoliczności konkretnej sprawy.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w terminie. Przeciwnie, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w pełni dopuszczalne jest pominięcie upływu terminu prawa materialnego. Na poparcie tego stanowiska w skardze kasacyjnej przywołano pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 10 marca 2011 r. o sygn. akt III SA/Lu 435/10, o następującej treści: "Uzasadniony jest pogląd o dopuszczalności nieuwzględniania skutków upływu terminów materialnych w określonych, usprawiedliwionych okolicznościach". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezłożenie wniosku w ustawowym terminie ma być usprawiedliwione tym, że K.P. nie miał możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na swój wiek i stan zdrowia.
Należy odnotować, że wyrok WSA w Lublinie z 10 marca 2011 r. zapadł w szczególnym stanie faktycznym, odmiennym od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, chodziło bowiem o to, czy w sytuacji, gdy termin upływał w sobotę, termin ten został dochowany w sytuacji, gdy pismo procesowe zostało nadane w urzędzie pocztowym w poniedziałek następujący po sobocie. WSA w Lublinie przychylił się do poglądu dopuszczającego możność nieuwzględnienia skutków upływu terminu w sytuacji, gdy opóźnienie było niewielkie i usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z 27 kwietnia 2012 r., II OSK 1600/11, skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku nie poddał ocenie prawidłowości powyższego poglądu WSA w Lublinie. NSA wskazał bowiem jedynie, że skoro w rozpoznawanej sprawie termin upłynął w sobotę, zatem zastosowanie znajduje pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że termin do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r., co nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Tymczasem wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony 26 lutego 2021 r., a zatem ponad 7 miesięcy po upływie tego terminu. Nie można zatem uznać, że opóźnienie było niewielkie.
Zdaniem skarżących kasacyjnie wiek i stan zdrowia K.P. stanowią szczególne okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie. W ocenie Sądu Kasacyjnego tego rodzaju okoliczności nie są niemożliwe do przezwyciężenia. Jak bowiem wskazał kasator, skarżący mogli rozważać złożenie wniosku o ubezwłasnowolnienie K.P. jako sposobu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodał, że takie działanie nie dawało pewności na dotrzymanie jednorocznego terminu do złożenia wniosku o zwrot, a to choćby z powodu długości postępowania w sprawie o ubezwłasnowolnienie. Niezależnie od tego takie działanie zdaniem kasatora wydaje się nieetyczne i niegodne wobec najbliższego, kochanego członka rodziny (ojca, męża).
Konkludując, ponieważ K.P. nie podjął w ustawowym terminie działań mających na celu realizację prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, prawo to wygasło. Nie jest prawnie dopuszczalne pominięcie faktu upływu terminu do wykonania tego prawa, to jest do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W sytuacji, gdy wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony po terminie, to już w chwili złożenia wniosku było oczywiste, że wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie nie było dopuszczalne. Nie było podstaw do ustalania powodów niezłożenia stosownego wniosku w ustawowym terminie, bowiem nie mają one znaczenia dla kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
W konsekwencji należało uznać, iż w świetle art. 136 ust. 7 u.g.n. oraz art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej brak jest możliwości wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek stron. Zasadnie zatem organy orzekły o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek stron, zaś Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa akceptując to stanowisko.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 32 i art. 45 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że roczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazany w art. 2 ustawy nowelizującej jest dopuszczalny i nie narusza zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji oraz prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. W skardze kasacyjnej nie wskazano, czy powyższe przepisy zostały naruszone poprzez błędną wykładnię czy poprzez błędne zastosowanie. Ponadto obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. W okolicznościach badanej sprawy norma taka nie została w ogóle wyrażona. Należy także zauważyć, że art. 2 ustawy nowelizującej składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (ustępów) o odmiennej treści normatywnej. Kasator nie wskazał, która z tych jednostek redakcyjnych zawiera normę prawa, która narusza wskazane przepisy Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Zarzut ten nie nadaje się zatem do kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.