I OSK 1483/22

I OSK 1483/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 823/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-02-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art.6 ust. 2, art. 124 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 823/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 września 2021 r. nr GN-V.7536.12.2021.DK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 823/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 8 września 2021 r. nr GN-V.7536.12.2021.DK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
A. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jej błędną wykładnię i uznanie, że istniał plan zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiał ograniczenie korzystania z nieruchomości, której właścicielką jest wnosząca skargę kasacyjną, przez przebudowę linii energetycznej linii napowietrznej 110 Kv;
2. art. 124 ust. 4 u.g.n. przez błędne uznanie, że o przebiegu rokowań z właścicielami nieruchomości decyduje inwestor, podczas gdy taka interpretacja nie wynika z brzemienia przepisu ustawy i zasadne było przyjęcie, iż istnieją także inne formy prowadzenia "rokowań", a nie tylko – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zawezwanie właścicieli nieruchomości do kancelarii notarialnej;
3. art. 6 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przebudowa linii elektromagnetycznej napowietrznej 110 Kv stanowi "cel publiczny", podczas gdy cytowany przepis stanowi wyłącznie o "budowie", gdy tymczasem inwestycja planowana na nieruchomości, której właścicielką jest wnosząca skargę kasacyjną polega na "przebudowie" istniejącej już wcześniej linii elektroenergetycznej;
4. całkowite zaniechanie przez Sąd I instancji dokonania krytycznej oceny decyzji wydanej przez organ, w zakresie w jakim odnosi się ona do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na ustanowieniu służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości, polegające na całkowitym braku sprawdzenia niniejszej decyzji pod kątem prawnym, a ponadto, niesprawdzeniu faktu, że powyższa decyzja w sposób istotny narusza interes prawny i faktyczny wnoszącej skargę kasacyjną;
B. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest:
1. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi;
2. art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia z pominięciem obowiązku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "nadanie sprawie dalszego biegu". Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały uiszczono w całości, ani w części, a także wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 124 ust. 4 u.g.n. ponieważ Sąd I instancji uznał, iż rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. W sprawie właścicielom nieruchomości zaproponowano m.in. wizytę u notariusza celem sporządzenia aktu, dotyczącego zgody właścicielki na ustanowienie na jej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną świadczy to o tym, że o przebiegu rokowań decyduje tylko i wyłącznie inwestor. Taka interpretacja omawianego przepisu jest zbyt szeroka i godzi w interes właścicieli nieruchomości.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Odnosząc się więc do zarzutów o charakterze procesowym, należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi wniesionej przez A. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 8 września 2021 r. nr GN-V.7536.12.2021.DK utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 20 stycznia 2021 r. o ograniczeniu, w trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Lublinie, w obrębie geodezyjnym [...] – [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [1], o powierzchni 0,3204 ha, poprzez zezwolenie spółce na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [A] – [B] wraz z demontażem istniejącego i posadowienia nowego słupa z osprzętem oraz podwieszenie nowych przewodów.
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła dwa zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 7a K.p.a. przez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia z pominięciem obowiązku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.
Oceniając zasadność zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że w przypadku żadnego z zarzutów opartych na tej podstawie kasacyjnej autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Tak więc zarzuty oparte na tej podstawie zostały błędnie skonstruowane. Ani bowiem w przypadku zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. ani w przypadku zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 7a K.p.a., autor skargi kasacyjnej nie pokusił się o uprawdopodobnienie, że między naruszeniem tych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi taki związek przyczynowy, że gdyby naruszeń tych nie było, inne mogłoby być rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Jak wynika zaś z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (np. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/2009, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już tylko ta wadliwość konstrukcji zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wyklucza więc możliwość ich uwzględnienia.
Wskazać jednak trzeba ponadto, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem innych przepisów postępowania. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi. Podobnie art. 145 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcia podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu stwierdzonych innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie, możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być zatem skuteczny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 7a K.p.a. wskazać należy, że sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi nie zgadza się. Skarżąca kwestionuje bowiem zaaprobowanie przez Sąd I instancji decyzji w sprawie czasowego ograniczenia praw własności pomimo pominięcia przez organy administracyjne obowiązku "wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony". Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest natomiast przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli strona uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów, wskazane przez skarżących okoliczności, itp.), to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.
Również w powiązaniu z art. 7a § 1 K.p.a. ten zarzut nie może być skuteczny. Stosownie do art. 7a § 1 K.p.a.: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.". Odnośnie do wątpliwości co do treści norm prawnych należy w skazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. wyroki NSA: z 3 lutego 2021 r. sygn. III OSK 3286/21, z 18 października 2022 r. sygn. III OSK 1347/21. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponadto, przesłanka pozostawania w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej ogranicza zakres zastosowania zasady do wątpliwości prawnych, nie ma ona zastosowania do pozostawania w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 7(a). https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-07-17).
Zarzuty kasacyjne oparte na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie okazały się więc zasadne, a w rezultacie stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie zakwestionowany. To z kolei oznacza, że okoliczności faktyczne sprawy kształtują się w sposób ustalony przez organy, które następnie zostały skontrolowane i przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, przede wszystkim należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. został wadliwie sformułowany. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona wprawdzie określiła, że naruszenie polega na błędnej wykładni, to jednak uzasadniając ten zarzut strona wskazała, że Sąd I instancji aprobując ustalenia organów uznał, że istniał plan zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiał ograniczenie korzystania z nieruchomości, której właścicielką jest wnosząca skargę kasacyjną, przez przebudowę linii energetycznej linii napowietrznej 110 Kv. Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strona powołuje się na element stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organy i zaaprobowany przez Sąd I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 825/08, wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08, oraz wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1036/08).
Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 4 u.g.n., został skonstruowany niedokładnie. Przepis ten stanowi, że: "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.".
Z argumentacji podanej w uzasadnieniu tego zarzutu wynika jednak, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie rokowań. Wskazuje bowiem, że Sąd I instancji błędnie uznał, że o przebiegu rokowań z właścicielami nieruchomości decyduje inwestor, podczas gdy taka interpretacja nie wynika z brzemienia przepisu ustawy i zasadne było przyjęcie, iż istnieją także inne formy prowadzenia "rokowań", a nie tylko – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zawezwanie właścicieli nieruchomości do kancelarii notarialnej. Problematyka rokowań została natomiast unormowana w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Podkreślić przy tym należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Przyjmuje się zatem, że NSA co do zasady nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).
Odnosząc się więc, w tak ograniczonym zakresie, do przedstawionego przez skarżącą kasacyjnie sposobu rozumienia wymogu przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.". W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n.: "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.".
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej żadnej szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają one zostać zainicjowane. Przepisy nie określają również dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości ani nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Sąd I instancji uznał dalej, że wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n., niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.
W opinii Sądu I instancji, fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, to jest braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. W rezultacie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość skarżący i inwestor nie doszli do porozumienia.
Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za trafne. Trafne przy tym pozostaje także stanowisko autora skargi kasacyjnej, że skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, w jakiej formie mają być przeprowadzone przedmiotowe rokowania oraz nie zawiera definicji rokowań. Pojęcie to niewątpliwie jest instytucją prawa cywilnego i powinno być wykładane zgodnie z treścią art. 72 § 1 K.c. Pogląd taki został wyrażony przez NSA w wyroku z 15 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 328/22, w którym wskazano, że ww. przepis stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślono także, że Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko - w zasadzie - jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia. Unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który generalnie stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, to wykładnia tego unormowania, określającego szczegółowo procedurę ograniczającą prawo własności, musi być dokonywana w sposób ścisły.
Wskazany powyżej sposób rozumienia normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. został także uwzględniony przez Sąd I instancji. Wskazuje na to stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że Sąd I instancji uczynił przedmiotem swojej kontroli okoliczności wskazujące, czy strony przedstawiły sobie wzajemne stanowiska, czy przedstawione warunki i oczekiwania finansowe były satysfakcjonujące dla stron i czy była możliwość dojścia do porozumienia. Sąd I instancji kierując się zatem przesłankami wynikającymi z powyższych norm prawnych uznał, że strony przedstawiły sobie stanowiska w sprawie, jednak żadna z nich nie była usatysfakcjonowana udzieloną odpowiedzią strony przeciwnej. Sąd przyjął i potwierdzają to akta sprawy, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony jednoznacznie potwierdza, iż przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały rokowania w celu uzyskania zgody współwłaścicieli na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów linii elektroenergetycznej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że pełnomocnik inwestora prowadził negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Dowodem rokowań są między innymi korespondencja prowadzona przez pełnomocnika Spółki oraz projekty umów w przedmiocie wejścia i wjazdu na nieruchomość oraz ustanowienie służebności przesyłu w formie aktu notarialnego wraz z wpisem do księgi wieczystej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca cofnęła zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji udzieloną w ramach umów zawartych z [C] S.A.
Warto podkreślić, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., słusznie zwrócił też uwagę, że prowadzone przez strony negocjacje nie tylko nie muszą zakończyć się porozumieniem, ale niepowodzenie rokowań stanowi w zasadzie argument przemawiający za koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zasadnie też w tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wskazującego, że w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za nieakceptowalną, istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 970/17 i I OSK 534/20).
Trzeba też dodać, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracyjny - a za nim i sąd administracyjny - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność więc, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów – art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 358/21, podobnie kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.
Nawet gdyby przyjąć stanowisko strony skarżącej, że dla odbycia rokowań, w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., nie jest wystraczające, aby inwestor inicjował rokowania i sam określał ich treść, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie strony same nie decydowały o czasie przeznaczonym na negocjacje i o treści konkretnych propozycji. Poza tym z akt sprawy wynika, że rokowania uwzględniały po pierwsze, zagadnienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a po drugie, umożliwiały mu wyrażenie zgody na wykonanie tych prac.
Zatem, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z akt sprawy wynika, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielone inwestorowi zezwolenie. Z tego względu, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń i przewodów elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [A] – [B], biegnącej m.in. przez działkę nr [1], mającej status inwestycji celu publicznego (art. 6 u.g.n.).
Za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przebudowa linii elektromagnetycznej napowietrznej 110 Kv stanowi "cel publiczny", podczas gdy cytowany przepis stanowi wyłącznie o "budowie", gdy tymczasem inwestycja planowana na nieruchomości, której właścicielką jest wnosząca skargę kasacyjną, polega na "przebudowie" istniejącej już wcześniej linii elektroenergetycznej.
Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16). Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.". Nie powinno ulegać wątpliwości, że celem publicznym jest zarówno budowa, jak i przebudowa inwestycji liniowej, której zadaniem jest utrzymanie zdolności przesyłu, w tym wypadku energii elektrycznej. Budowa i przebudowa są rodzajami robót budowlanych (zob. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Przebudowę inwestycji liniowej należy taktować jako rodzaj nowej inwestycji służącej utrzymaniu "ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej", a utrzymywanie tych przewodów i urządzeń również stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.
Jeśli chodzi o podaną w skardze kasacyjnej argumentację wskazującą, że naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji polegało także na całkowitym zaniechaniu dokonania krytycznej oceny decyzji wydanej przez organ w zakresie, w jakim odnosi się ona do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na ustanowieniu służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości, oraz na całkowitym braku sprawdzenia niniejszej decyzji pod kątem prawnym, a ponadto, na niesprawdzeniu faktu, że powyższa decyzja w sposób istotny narusza interes prawny i faktyczny wnoszącej skargę kasacyjną, to należy zauważyć, że nie została ona powiązana z żadną normą prawną, której naruszenia skarżąca kasacyjnie dopatruje się. Podstawa kasacyjna skargi w tym zakresie nie została więc poprawnie zredagowana. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.