I OSK 1382/24

I OSK 1382/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 477/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 79 § 1, art. 81, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1 pkt 5, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 477/23 w sprawie ze skargi A.A. i B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 27 grudnia 2022 r. nr SKO/I/II/2465/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 477/23 oddalił skargę A.A. i B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 27 grudnia 2022 r. nr SKO/I/II/2465/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.A. i B.B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu prawidłowości operatu;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności do niewyjaśnienia sprawy w całości przez Sąd I instancji, w tym w szczególności z jakiego powodu i na jakiej podstawie zarówno Sąd jak i organy administracji publicznej pominęli wnioski skarżących dotyczące dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego (sporządzonego przez C.C.) przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.;
2. art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie skarżących przez organy administracji publicznej, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, o samej możliwości, jak również trybie i formie dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego (sporządzonego przez C.C.) przez organizację rzeczoznawców majątkowych, co doprowadziło do niezweryfikowania wadliwego merytorycznie operatu szacunkowego będącego główną podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej;
3. art. 7 K.p.a. przez niedążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przejawiające się daniem pełnej wiary operatowi szacunkowemu, pomimo szeregu zarzutów i uchybień odnoszących się do operatu sporządzonego przez C.C. i niezweryfikowaniem tych zarzutów przez dokonanie oceny prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych;
4. art. 61 § 4 K.p.a. przez niepoinformowanie skarżących przez organ I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie, to jest przed sporządzeniem operatu szacunkowego z 12 maja 2022 r. oraz rzekomo przeprowadzonej wizji lokalnej 11 maja 2022 r., pomimo że operat został sporządzony w konkretnym celu, którym było właśnie obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej, a więc postępowanie powinno być już oficjalnie wszczęte na tamtym etapie i strony powinny zostać o nim poinformowane;
5. art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organy administracji zapewniły skarżącym czynny udział w każdym stadium postępowania, pomimo że biegły sporządził operat i rzekomo dokonał wizji lokalnej na terenie nieruchomości należącej do skarżących jeszcze przed oficjalnym wszczęciem postępowania, w wyniku czego strony nie miały możliwości realnego uczestnictwa w wizji lokalnej oraz zweryfikowania czy została ona rzeczywiście przeprowadzona, co jest wątpliwe zważając, że rzekomo miała mieć miejsce jeden dzień przed sporządzeniem operatu, co prowadziłoby do uznania, że kilkudziesięciostronny operat został sporządzony w jeden dzień, a ponadto jest wątpliwe ze względu na fakt, iż dołączona do operatu dokumentacja fotograficzna przedstawia inne działki, niż działki skarżących.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 27 grudnia 2022 r., nr SKO/I/II/2465/2022 i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta X. z dnia 02.11.2022 r., znak: GP.3134.2.2022.AŚ. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Postanowieniem z 14 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 477/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną B.B., ponieważ nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 29 czerwca 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co do zasady zatem w pierwszej kolejności powinny podlegać rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do tego zarzutu, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n.
Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 )
W myśl art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n., przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę.
W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, por. też wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10 i z 12 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1495/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, w tym zarzutu błędnej wykładni wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia oraz jak powinna wyglądać, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa wykładnia danego przepisu (por. np. wyroki NSA: z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1850/09; z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09; z 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08).
Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 P.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08).
Skarga kasacyjna właściwie przeprowadzonego wywodu nie zawiera, gdyż ani w uzasadnieniu w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu samej skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegało mylne rozumienie przez Sąd I instancji treści podanych przepisów prawa materialnego, a tym samym na czym polegała ich błędna wykładnia. W skardze kasacyjnej w uzasadnieniu podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podano natomiast, że błędna wykładnia powyższych przepisów polega na przyjęciu przez Sąd I instancji "prawidłowości operatu" szacunkowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano zaś, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nierzetelny, w szczególności nieruchomości przyjęte do porównania nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą pod względem wielkości, lokalizacji, stopnia wyposażenia w przyłącza oraz wysokości wag procentowych cech określonych w tabelach 7 i 8 w operacie szacunkowym.
Przywołana wyżej argumentacja nie może stanowić skutecznego uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem odnosi się do prawidłowości operatu szacunkowego z 12 maja 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego C.C. Na podstawie tego operatu Burmistrz Miasta X., działając na podstawie art. 98a ust. 1-1b i ust. 3 u.g.n., decyzją z 2 listopada 2022 r. znak: GP.3134.2.2022.AŚ ustalił B.B. i A.A. opłatę adiacencką w kwocie 47 715,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [1] o pow. 3,2570 ha oraz nr [2] o pow. 2,0643 ha z obrębu [...] Miasto X., w wyniku jej podziału na działki budowlane. Podział wskazanej nieruchomości (na wniosek właścicieli) został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta X. z 18 września 2019 r. nr GP.0831.15.2019.AŚ (decyzja ta stała się ostateczna 5 października 2019 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, decyzją z 27 grudnia 2022 r. nr SKO/I/II/2465/2022 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta X. z 2 listopada 2022 r. Przywołana argumentacja skargi kasacyjnej odnosi się zatem do etapu ustaleń faktycznych (strona podaje w wątpliwość prawidłowość/rzetelność tych ustaleń), które legły u podstaw wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, a nie do sposobu rozumienia przepisów prawa materialnego dotyczących wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz danych wykorzystywanych przy szacowaniu wartości nieruchomości, stosowanych przez organy administracyjne. Wskazać zatem trzeba, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni prawa materialnego, a jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca pozostaje kwestia oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 9, art. 7, art. 64 § 4, art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być - w świetle powyższego - potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu K.p.a. przez Sąd I instancji.
Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mógł być skuteczny, ponieważ przepis ten nie był stosowany w sprawie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Podstawę procesową decyzji administracyjnej kontrolowanej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie stanowił art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., gdyż z treści zaskarżonej decyzji wynika, że skarżącym wskazano na możliwość kwestionowania oceny prawidłowości operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Kolegium podkreśliło, że jeżeli pomimo złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień odnoszących się do zarzutów strony, strona w dalszym ciągu kwestionuje operat szacunkowy, to dla wykazania zasadności swojego stanowiska pozostaje w stronie przeprowadzenie przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu administracji operatu szacunkowego). W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 501/24, wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 1369/25).
Nieskutecznie został również postawiony zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. przez niedążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przejawiające się daniem pełnej wiary operatowi szacunkowemu, pomimo szeregu zarzutów i uchybień odnoszących się do operatu sporządzonego przez C.C. i niezweryfikowaniem tych zarzutów przez dokonanie oceny prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Po pierwsze, zarzut ten nie został w sposób dostateczny skonkretyzowany, tj. przez wskazanie konkretnych zarzutów i uchybień popełnionych przez Sąd i instancji, a po drugie skuteczne zakwestionowanie operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie wymagało prawidłowego sformułowania zarzutu procesowego, tzn. powiązania zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. ze stosownymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. co do wymogu podobieństwa nieruchomości porównywanych – art. 4 pkt 16 u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.). Takich przepisów skarga kasacyjna nie zawiera.
Generalnie należy zauważyć, że trzeba odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie sposobu ustalenia trendu czy wyboru nieruchomości podobnych przyjętych w operacie szacunkowym mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Obowiązkiem organu jest natomiast dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie dotyczącym kwestii, jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Po 862/19, wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. sygn. akt II FSK 1960/16).
Słusznie więc uznał Sąd I instancji, że bez stosownego przeciwdowodu, nie było możliwe w niniejszej sprawie kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych, jeżeli chodzi m.in. o ich powierzchnię, czy lokalizację. To zaś na ile dana próbka porównawcza nieruchomości na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych pozostaje w sferze wiadomości specjalnych, których nie posiadał organ. Na rynku nieruchomości właściwym dla celu wyceny nie ma nieruchomości identycznych jak nieruchomości wyceniane. Są nieruchomości mniej lub bardzie podobne do nieruchomości wycenianych. Niwelowanie tych różnic polega na zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących te różnice. Biegły zastosował współczynniki korygujące różnice w cechach nieruchomości wycenianych i porównawczych, także w zakresie cechy "powierzchnia nieruchomości" (nieruchomości wyceniane przed podziałem i nieruchomości porównawcze - str. 42 operatu, nieruchomości wyceniane po podziale i nieruchomości porównawcze – str. 47, 51, 55,59 operatu).
Zarzuty naruszenia art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 w związku z art. 79 § i art. 81 K.p.a. odnoszą się w istocie do tożsamego zagadnienia, a mianowicie zapewnienia skarżącym czynnego udziału w wizji terenowej przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 11 maja 2022 r. poprzedzającej sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przed i po podziale.
W tej kwestii należy zgodzić się z Sądem I instancji, że postępowanie mające na celu wycenę nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i dokonywane w tym postępowaniu czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 i 8 u.g.n.) nie stanowią elementu postępowania administracyjnego prowadzonego w administracyjnej sprawie indywidualnej. Wobec tego do tego postępowania prowadzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (jeszcze nie powołanego przez organ jako biegłego na podstawie art. 84 § 1 K.p.a.) i dokonywanych w jego toku czynności nie mają zastosowania art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 22 listopada 2018 r. sygn. kat I OSK 2947/16, w którym wskazano, że w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej po podziale nieruchomości sporządzenie operatu szacunkowego nie wymaga obecności stron ani ich powiadamiania o czynnościach terenowych, gdyż nie są to czynności dowodowe w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a prawa stron do udziału w postępowaniu są zachowane przez zapewnienie dostępu do operatu i możliwość zgłaszania uwag. Podobnie uznano w wyroku NSA z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 3306/15 wskazując, że oględziny nieruchomości przez wyznaczonego rzeczoznawcę majątkowego były jedynie czynnością przygotowawczą do sporządzenia operatu szacunkowego, który jest dowodem koniecznym w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej. Dowód z oględzin nieruchomości (art. 79 § 1 in medio K.p.a.) jest odrębnym dowodem od dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.). Organ, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, nie miał obowiązku w kontrolowanej sprawie przeprowadzenia odrębnego dowodu z oględzin nieruchomości, a jedynie był "obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby" (art. 156 ust. 1a u.g.n.), któremu to obowiązkowi organ zadośćuczynił.
Z akt sprawy wynika, że strona miała możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji, skoro po wszczęciu 22 lipca 2022 r. postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej A.A. w piśmie z 25 lipca 2022 r. wystąpił o wydanie kserokopii operatu szacunkowego i taki materiał otrzymał 27 lipca 2022 r. (wynika to z adnotacji skarżącego na piśmie organu z 27 lipca 2022 r.). Ponadto skarżący w piśmie z 5 sierpnia 2022 r. przekazali organowi swoje uwagi, co do operatu szacunkowego, a organ przekazał je biegłemu C.C. , który odpowiedział na nie w piśmie z 5 października 2022 r. Pismo biegłego B.B. odebrała 11 października 2022 r. Skarżący mieli zatem zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym, w tym możliwość wniesienia uwag i zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Pomiędzy datą otrzymania operatu szacunkowego (27 lipca 2022 r.) a wydaniem decyzji przez organ I instancji (2 listopada 2022 r.) skarżący mogli przedstawić organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, aby organ mógł się do niej ustosunkować, czego jednak nie uczynili.
Tym samym nie została podważona ocena Sądu I instancji, że operat szacunkowy był wiarygodnym dowodem, który mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. ani że opinia biegłego nie była opinią dowolną, obarczoną oczywistymi błędami w rozumowaniu biegłego, czy opinią niekompletną. Trafna jest uwaga Sąd I instancji, że sama polemika strony z ustaleniami biegłego w postępowaniu administracyjnym, niepoparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (np. negatywną opinią korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o potencjalnej niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (np. kontroperatem), była niewystarczająca do obalenia wyceny sporządzonej przez C.C. Prawidłowo więc, opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. i B.B. na decyzję organu II instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.