I OSK 1373/22

I OSK 1373/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 792/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-03-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 216 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 792/21 w sprawie ze skargi L.W. i J.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 792/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.W. i J.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości – oddalił skargę kasacyjną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L.W. i J.W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
a) Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy od gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy cel umowy, treść umowy, odwołanie się w umowie sprzedaży nieruchomości do konkretnej decyzji lokalizacyjnej oraz fakt nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa świadczą o tym, że czynność ta była powiązana z istniejącym w dacie zawarcia umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia i należało zastosować przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, co powinno skutkować zwrotem nieruchomości.
b) Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej i brak dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, dla których niezasadne było przesłuchanie stron postępowania, ustalenia dokumentów mogących znajdować się w aktach księgi wieczystej nieruchomości, przesłuchania świadka A.R. przedstawiciela Skarbu Państwa na okoliczność dotyczącą konieczności zbycia działki pod groźbą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że nie było zamiaru wywłaszczenia nieruchomości w sposób przymusowy, podczas gdy przesłuchanie stron, ustalenie dokumentów tworzących księgę wieczystą nieruchomości hipotetycznie dałoby podstawę do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza odnoszącego się do zamiaru przymusowego wywłaszczenia nieruchomości.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 16 września 2024 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a pozostałe strony nie wnosiły o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując decyzję Wojewody Łódzkiego stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że zaskarżona decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i nie narusza przepisów postępowania.
Skarżący kwestionują prawidłowość powyższej oceny Sądu pierwszej instancji i formułują zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W badanej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.), zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm. dalej u.g.g.w.n.).
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że nieruchomość położona w Rawie Mazowieckiej przy ulicy [...], oznaczona jako działka nr [...], o której zwrot ubiegają się skarżący, została sprzedana Skarbowi Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w dniu [...] czerwca 1989 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r.
Ustalenie, czy nieruchomość została nabyta na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości.
Zgodnie z art. 8 u.g.g.w.n. co do zasady, nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej miały być nabywane w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych (podkreślenie Sądu) w tym celu na własność Państwa (...) (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, zaś w art. 53 ust. 1 zastrzeżono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron.
W świetle wskazanych przepisów, nie ulega zatem wątpliwości, że cywilnoprawna forma pozyskania nieruchomości była standardowym i pożądanym trybem nabywania nieruchomości na cele publiczne. Dopiero w przypadku nieuzyskania porozumienia właściwy organ administracji jest władny (uprawniony) do wywłaszczenia w drodze decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie okoliczności zawarcia umowy, mocą której J.W. i L.W. zbyli na rzecz Gminy Miasta Rawa Mazowiecka sporną działkę, nie dają podstawy do przyjęcia, że umowa ta została zawarta wbrew woli skarżących, pod przymusem. Z treści tego aktu nie wynika bowiem, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przedmiotowy teren miałby zostać wywłaszczony. W konsekwencji należało przyjąć, że powyższe umowne nabycie nie było bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowe, gdyż nie do przyjęcia jest szerokie rozumienie ww. przepisu i objęcie zakresem zwrotu wszystkich nieruchomości nabywanych przez Skarb Państwa w trakcie obowiązywania tej ustawy. Zatem podstawą do formułowania przeciwnego wniosku nie może być sam fakt nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na cele związane z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że samo prywatnoprawne nabywanie przez Gminę nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (stanowiącego cele publiczne w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n.) i włączanie tak nabytych nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 49 u.g.g.w.n. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa praw rzeczowych do nieruchomości niezbędnej na cele publiczne zawarta w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa i znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, regulujące daną kategorię umowy.
Bez znaczenia przy tym pozostaje zapis zawarty w akcie notarialnym, że przy jego zawieraniu okazano decyzję Naczelnika Miasta Rawy Mazowieckiej o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] kwietnia 1989 r. (znak: [...]) osiedla mieszkaniowego "[...]" Jak wcześniej zostało wskazane, w świetle przepisów ustawy z 1985 r. gminy były uprawnione do tworzenia zasobu gruntów na celu zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczonych na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego. Zatem z samego faktu istnienia takiej decyzji ( nota bene nie odnalezionej, mimo podjęcia w tym zakresie szerokiej kwerendy) nie można wywodzić, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Za niezasadne i gołosłowne należy przyjąć również twierdzenia skarżących, że zgoda ówczesnego właściciela na sprzedaż nieruchomości była poprzedzona takimi działaniami organu, które nakierowane były na konieczność zawarcia przedmiotowej umowy pod rygorem jej wywłaszczenia. W aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zawiadomienie skarżących o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości oraz przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę. Do wniosku o zwrot nieruchomości skarżący dołączyli jedynie kopię aktu notarialnego z 1989 r., nie zostały zaś do niego dołączone żadne dokumentów związanych z rokowaniami w sprawie zakupu ww. nieruchomości, ani żadnej decyzji o lokalizacji inwestycji. Żadnych tego typu dokumentów nie dołączyli również w trakcie trwającego postępowania, mimo wystosowania do nich w tym zakresie wezwania pismem z 29 stycznia 2020 r. Nie można zatem przyjąć wyłącznie na podstawie ich twierdzeń, że znajdowali się w sytuacji przymusowej. Uzasadniony wobec powyższego jest wniosek, że wskazanie w umowie sprzedaży z 1989 r. decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że umowa ta została zawarta w trybie rokowań "przedwywłaszczeniowych". Jak wcześniej natomiast wskazano, kluczowe dla możliwości zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest ustalenie powiązania umownego nabycia nieruchomości do zasobu z decyzją o wywłaszczeniu, na wypadek gdyby do nabycia nieruchomości w tym trybie nie doszło. Materiał zgromadzony w sprawie takiego powiązania nie pozwala zweryfikować pozytywnie.
Jednocześnie w opozycji do środka zaskarżania trzeba przypomnieć, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie bezzasadny, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 – dostępne w CBOSA).
Za jego pomocą nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbują wytknąć skarżący kasacyjnie, podnosząc brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji i brak dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji przyczyn, dla których niezasadne było przesłuchanie stron postępowania oraz świadka A.R., a także ustalenie dokumentów mogących znajdować się w księdze wieczystej. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżących kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych przyczyn prawidłowo organy administracji uznały, że nieruchomość została nabyta w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, nie zaś umowy zawartej w toku postępowania wywłaszczeniowego. A tym samym także zasadnie wskazały organy, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujący instytucje zwrotu nieruchomości, nie mógł być podstawą do żądania zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie.
Prawidłowe w konsekwencji jest stanowisko organów administracji co do bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości położonej w Rawie Mazowieckiej przy ul. [...] i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjni zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Stosownie zaś do treści art. 193 p.p.s.a. zd. Drugie, uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.