I OSK 1360/19

I OSK 1360/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Jolanta Górska
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1109/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-01-31
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1260
art 130a ust. 6
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r. nr XXXIV/486/V/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu na rzecz Powiatu Poznańskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1109/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r. nr XXXIV/486/V/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdów.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Rada Powiatu w Poznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/486/V/2017 w sprawie: ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.
Rada ustaliła wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg i przechowywaniem tych pojazdów na parkingach strzeżonych w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 (§ 1) oraz wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 (§ 2). Nadto ustalono, że z dniem 1 stycznia 2018 r. traci moc uchwała nr Xlll/311/V/2016 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Poznaniu (§ 4). Rada ustaliła wejście w życie uchwały na dzień 1 stycznia 2018 r.
W uzasadnieniu Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) Rada Powiatu ustala corocznie wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu - biorąc pod uwagę obwieszczenie ministra właściwego do spraw finansów publicznych w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ukazało się w Monitorze Polskim w dniu 3 sierpnia 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 772).
Rada motywowała, że zaproponowana wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Rada wskazała, że wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi jest ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach ma na celu nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli, czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Nie należy tego mylić z sankcyjnym charakterem opłaty, lecz właśnie upatrywać w tych działania sprzyjającego sprawności realizacji zadania określonego w art. 130a ustawy. Sprawność będzie zatem polegała nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Będzie to zarówno skuteczne (osiągnięcie celu związanego z bezpieczeństwem), jak i ekonomiczne.
Dodatkowo z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h ustawy. Przyjąć bowiem należy, że pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy, tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. Rada Powiatu zauważyła, że zadanie określone w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, jako całość, w powiecie poznańskim wykazuje deficyt wynikający z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdów, które nie zostały odebrane przez osoby uprawnione. Wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 30-40% wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat na realizację zadania (z powodu konieczności opłacenia wynagrodzenia za pojazdy, które nie zostały odebrane przez właścicieli i w stosunku do których toczą się sądowe postępowania o przepadek na rzecz powiatu).
Dodano, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę powiatu wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje radzie powiatu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uwzględniając przesłanki zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym i korzystając z przyznanej elastyczności kształtowania opłat zostały one zaproponowane w wysokości zgodnej z przedłożonym projektem.
Prokurator Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie:
1) art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868);
2) art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (stan prawny na dzień podjęcia ww. uchwały Dz. U. z 2017 poz. 1260 ze zm.);
3) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że Rada w wystarczającym stopniu wyjaśniła kryteria przyjęte dla ustalenia konkretnych stawek opłat we wskazanych wysokościach. Uzasadnienie uchwały pozwala zatem na sądową kontrolę zastosowania przez organ dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d., w tym wynikającego z tego przepisu luzu decyzyjnego.
Sąd podkreślił, że wysokość wspomnianych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy Minister Rozwoju i Finansów ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, o których mowa art. 130a ust. 6a p.r.d.
Takie też maksymalne stawki opłat obowiązujących w 2018 r. ogłosił Minister Rozwoju i Finansów w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d.
W niniejszej sprawie powołane obwieszczenie stanowiło podstawę ustalenia kwestionowanych stawek opłat. W załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano, że za usunięcie i przechowywanie pojazdu ustala się opłaty w wysokości: 1) rower lub motorower 100 zł 15 zł; 2) motocykl 200 zł 22 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t 450 zł 35 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t 550 zł 45zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t 780 zł 64zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t 1.150 zł 120zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.400 zł 180zł.
Natomiast w załączniku nr 2 do Uchwały Rada ustaliła koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i ustania przyczyn usunięcia pojazdu (art. 130a ust 2a):
- w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia
1) rower lub motorower 75 zł
2) motocykl 150 zł
3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t 350 zł
4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow.3,5 t do 7,5 t 400 zł
5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 7,5t do 16 t 570 zł
6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 16t 830 zł
7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.000 zł
- w przypadku dojazdu i załadowania pojazdu
1) rower lub motorower 90 zł
2) motocykl 175 zł
3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t 400 zł
4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5t do 7,5t 480 zł
5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 7,5t do 16t 680 zł
6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 16t 1.000 zł
7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.250 zł
Sąd podkreślił, że w ocenie Prokuratora wskazane w uchwale stawki opłat zostały ustalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat. Prokurator zarzucił także brak uzasadnienia uchwały w zakresie kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia z powodu ustania przyczyny usunięcia pojazdu.
Odnosząc się do zarzutu braku należytego uzasadnienia uchwały w części dotyczącej ustalenia kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia na skutek ustania przyczyny usunięcia pojazdu, Sąd wskazał, że uchwała w swojej konstrukcji w § 1 wskazuje, że wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów została określona w załączniku nr 1, a wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia określona została w załączniku nr 2. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że dotyczy ono zarówno przyjętych przez Radę motywów ustalenia opłat zarówno za usunięcie i przechowywanie pojazdu określonych w załączniku nr 1, jak i kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o jakich mowa w załączniku nr 2 do uchwały. Wskazana w dalszej części uzasadnienia analiza ustawowych przesłanek dotyczy zatem zarówno wysokości opłat z art. 130a ust. 5c p.r.d. (za usunięcie i przechowywanie pojazdu) i wysokości kosztów z art. 130a ust. 2a p.r.d. (odstąpienie od usunięcia pojazdu). Wynika z tego, że uzasadnienie uchwały odnieść należy do obu ustawowych przypadków określenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu oraz do wysokości kosztów odstąpienia od usunięcia, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usunięcia ustały przyczyny jego usunięcia. Wobec powyższego, w ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut braku uzasadnienia co do całości uchwały, w tym do jej załącznika nr 2.
Biorąc pod uwagę treść zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienie, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, zgodnie z którym stawki opłat zostały ustalone z naruszeniem ustawowej delegacji - art. 130a ust 6 p.r.d. W zakresie określenia stawek przewidzianych w uchwale Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia.
Ustalając stawki opłat Rada Powiatu wzięła pod uwagę rzeczywiste koszty usuwania pojazdów z dróg publicznych i ich przechowywania, na które składa się wynagrodzenie dla wybranego w drodze postępowania przetargowego, podmiotu zewnętrznego. Wysokość wynagrodzenia dla podmiotu zewnętrznego wskazano wprost w uzasadnieniu uchwały. Koszt powyższego wynagrodzenia podmiotu holującego uwzględnić także należy w przypadkach, o których mowa w art.130a ust. 2a ustawy dotyczących kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia wobec ustania przyczyny usunięcia pojazdu. Sąd zwrócił przy tym uwagę na rozróżnienie w uchwale dwóch odrębnych sytuacji, gdy podmiot zewnętrzny tyko dojechał na miejsce zdarzenia, a następnie załadował pojazd.
Drugą przesłanką ustalenia wysokości stawek, jak to wynika z art. 130a ust. 6 p.r.d. jest sprawność realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywania (ust. 5c), a także wydaniem dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia wobec ustania przyczyny usunięcia pojazdu (ust. 2a). Tę ustawową przesłankę organ rozumiał jako zgodność wyniku realizacji zadania z ustawowym celem oraz jako ekonomiczność sprawnej realizacji zadania. Organ podkreślał, że wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 30 - 40% wszystkich ponoszonych przez Powiat kosztów realizacji zadania. Sąd stanął na stanowisku, że okoliczność niewielkiego (bo nie sięgającego nawet 40%) pokrycia kosztów realizacji ustawowego zadania wpływami z tytułu uiszczonych opłat przez właścicieli odbierających pojazdy, uwzględniona winna być przy sprawnej realizacji tego zadania i ująć ją należy w kalkulacji opłat. Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że jeżeli właściciele nie odbiorą pojazdów, to wszystkie koszty realizacji zadania (m.in. zapłaty wynagrodzenia podmiotowi zewnętrznemu za holowanie, przechowywanie, a także poniesienie kosztów postępowań związanych z przepadkiem mienia i innych) muszą być przez Powiat poniesione i to ze środków publicznych Powiatu, zatem ze środków należących do wszystkich mieszkańców Powiatu, także tych którzy stosują się do zasad ruchu drogowego i nie pozostawiają pojazdów w miejscach niedozwolonych. Ustalając zatem stawki opłat organ ma możliwość uwzględnienia elementu ekonomiczności z powodu niskiej ściągalności opłat, jako składowej sprawnej realizacji zadania. Racjonalne jest bowiem właśnie uwzględnienie tej składowej w stawkach opłat, które poniosą właściciele pojazdów, którzy nie stosując się do zasad ruchu drogowego, a przede wszystkim reguł bezpieczeństwa, pozostawiają pojazdy w miejscach zagrażających temu bezpieczeństwu, czy naruszają inne przepisy, niż przerzucać te koszty na wszystkich mieszkańców Powiatu. Przy czym, nie można pominąć, że pojazdy mogą pozostawiać z naruszeniem przepisów prawa także inne osoby, nie będące mieszkańcami Powiatu, a koszty wynikające z usunięcia i przechowywania takich pojazdów, jeżeli nie zostaną one odebrane przez właścicieli, i tak poniosą mieszkańcy Powiatu, skoro ostatecznie zostaną one pokryte ze środków publicznych Powiatu. Kierując się zatem interesem mieszkańców Powiatu słusznie Rada uwzględniła w kalkulacji opłat także i niską ściągalność tych należności.
W ocenie Sądu przyjęta przez Powiat zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, przez którą rozumieć także należy ekonomiczność sprawnej realizacji zadań, mieści się w pozostawionym przez ustawodawcę swobodnym uznaniu Rady, która działała w warunkach znajomości specyfiki Powiatu Poznańskiego.
Sąd podzielił stanowisko Rady, że stawki w ustalonej wysokości w zakresie sprawnej realizacji zadań mają także mobilizować właścicieli do przestrzegania zasad ruchu drogowego i nie pozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych Powiatu na realizację tego zadania.
Powyższe rozważania odnoszą się także do tej części uchwały, która w załączniku nr 2 określa koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 2a p.r.d.). Wskazane w uchwale koszty uwzględniają zatem wynagrodzenie podmiotu zewnętrznego oraz pozostałe koszty sprawnej realizacji zadnia, która ma na celu dyscyplinowanie właścicieli do jak najszybszego odbioru pojazdu, a także elementu ekonomiczności realizacji zadania. Przy czym Rada zróżnicowała stawki opłat w zależności od przypadku, kiedy podmiot holujący dojechał na miejsce zdarzenia, a także na przypadki kiedy podmiot holujący dojechał na miejsce zdarzania i wykonał czynności załadowania pojazdu. W obu przypadkach stawki te spełniają kryterium ustawowe i nie są wyższe od stawek maksymalnych opłat za usuniecie pojazdu, o których mowa w ust. 6a, a co istotne są niższe od stawek ustalonych przez Radę za usunięcie pojazdu, wskazanych w załączniku nr 1 uchwały.
Zdaniem Sądu, Rada mając na uwadze realne koszty oraz konieczność sprawnej realizacji zadań związanych zarówno z usuwaniem, jak i przechowywaniem pojazdów oraz dyspozycją usunięcia i następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu, działając w ramach upoważnienia ustawowego, w sposób racjonalny ustaliła określone w uchwale wysokości stawek.
Zwrócono także uwagę, że w świetle treści badanej uchwały, bezsporne jest, że stawki uchwalone zarówno w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 nie przekraczają stawek maksymalnych, określonych w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. Nadto, co podkreślał organ, Rada wzięła pod uwagę interes obywateli, tak aby obciążenie z tego tytułu nie było nadmierne i zdecydowała o określeniu stawek poniżej maksymalnych wartości wskazanych w obwieszczeniu. Zaznaczono, że wysokość tych stawek znajduje się na niezmienionym poziomie od 2013 r., co potwierdza treść uchwały Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r. nr XXV/226/IV/2013 (Dz. Woj. Wlkp. z 13 marca 2013 r., poz. 2212).
Z powyższego względu, zdaniem Sądu, do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie może mieć zastosowanie stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, na który powoływał się skarżący. W powyższej sprawie, bowiem Rada Miejska w Łodzi wskazała, że należy przyjąć maksymalne stawki opłat jakie wynikają z obwieszczenia w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadania i najwyższych możliwych wpływów do budżetu Miasta pochodzących od osób, które naruszają przepisy i swoim zachowaniem utrudniają lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Zakwestionowano, oprócz opłat za usunięcie roweru lub motoroweru, które ustalono na niższym poziomie, arbitralne ustalenie opłat w stawce najwyższej dopuszczalnej przepisami. Tymczasem w niniejszej sprawie stawki opłat ustalone są na poziomie niższym niż maksymalne i jedynie część opłaty wykraczająca poza koszty wynagrodzenia podmiotu zewnętrznego, ma służyć zapewnieniu realizacji drugiej przesłanki ustalania opłat – sprawnej realizacji zadania, a nie zapewnieniu maksymalnych możliwych wpływów do budżetu Powiatu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy Poznań-Grunwald w Poznaniu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) poprzez błędną wykładnię - nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł rozumienie jego treści - polegającą na mylnym zrozumieniu, a w konsekwencji mylnym przyjęciu, że w przesłance sprawności realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem, mieści się możliwość uwzględnienia w opłacie elementu ekonomiczności z powodu ogólnej niskiej ściągalności tych należności, a tym samym uwzględniania w opłacie hipotetycznych kosztów wynikających z niewywiązania się z obowiązku zapłaty opłaty przez inne osoby do tego zobowiązane.
W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego w przypadku uwzględnienia skargi oraz uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona;
2) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Poznaniu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię nie wystarczy sam fakt kwestionowania wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, ale skarżący kasacyjnie zobowiązany jest przedstawić własną wykładnię wskazanego przepisu prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej sformułowany został tylko jeden zarzut, jest to zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię - nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł rozumienie jego treści - polegającą na mylnym rozumieniu, a w konsekwencji mylnym przyjęciu, że w przesłance sprawności realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniu, mieści się możliwość uwzględniania w opłacie elementu ekonomiczności z powodu niskiej ściągalności tych należności, a tym samym uwzględniania w opłacie hipotecznych kosztów wynikających z nie wywiązywania się z obowiązku zapłaty opłaty przez inne osoby do tego zobowiązane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładania art. 130a, a konkretnie "konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2, oznacza bowiem jedynie tyle, że chodzi o kwestie organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania. Nie można więc powołując się na tę przesłankę - obciążać dodatkowymi kosztami osób, których pojazdy zostały usunięte z dróg i są zobowiązane do uiszczenia z tego tytułu opłaty. Powinny one bowiem zostać obciążone jedynie rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez powiat w związku z usunięciem i przechowywaniem wyłącznie ich pojazdu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. W pierwszej kolejności przypomnieć należy treść powołanego art. 130a ust. 6 ustawy, która jest następująca: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.". W art. 130a ust. 6 ustawy ustawodawca zamieścił tzw. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w którym wskazał dwa czynniki, jakimi powinna kierować rada powiatu przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ponadto, rada powiatu nie może określać ww. stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria - jest ona bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie (art. 130a ust. 6a), przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia) (art. 130a ust. 6b i 6c).
Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy upoważnienie do podjęcia uchwały przez radę powiatu, a w szczególności wskazane przesłanki są przedmiotem dyskusji i kontrowersji. Nadto należy mieć na uwadze, że na treść orzecznictwa jakie pojawia się w związku ze skargami na uchwały rady powiatu istotny wpływ mają okoliczności każdej ze spraw związane nie tylko z treścią samej uchwały, ale również z treścią jej uzasadnienia, stanowiskiem prawnym Sądu I instancji i treścią zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu, dotyczy wykładni jednej z dwóch przesłanek wymienionych w art. 130a ustawy, tj. sprawności realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Skarżący kasacyjnie nie zgadzając się z wykładnią Sądu I instancji proponuje wykładnię, zgodnie z którą przez sprawność realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem, należy mieć uwadze kwestie organizacyjne dotyczące usuwania pojazdów i ich przechowywania. Zaproponowana wykładnia spornej przesłanki nie została uzasadniona, a z krytyki wykładni dokonanej przez Sąd I instancji można tylko wnioskować, że kwestie organizacyjne to nie kwestie finansowe, ekonomiczne. Z proponowaną wykładnią nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotem uchwały rady powiatu ma być ustalenie wysokości opłat o których mowa w ust. 5c oraz wysokości kosztów o których mowa w ust. 2a, a więc ustalenie określonych kwot pieniężnych z tytułu opłat i z tytułu kosztów, natomiast przedmiotem uchwały rady powiatu nie są i nie mogą być inne zagadnienia w tym zagadnienia dotyczące kwestii praktycznych, organizacyjnych związanych z realizacją zadań o których mowa w ust. 1-2. Mając zatem na uwadze, że przedmiotem uchwały może być wyłącznie ustalenie wysokości kwot pieniężnych z tytułu opłat i kosztów, to tym samym ustawową przesłankę sprawnej realizacji zadań o których mowa w ust. 1-2, którą ma kierować się rada powiatu podejmując uchwałę nie można interpretować w sposób nie dający się pogodzić z przedmiotem uchwały. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Autor skargi kasacyjnej, nie zgadzając się zatem z wykładnią prawa materialnego dokonaną przez Sąd I instancji i proponując własną wykładnię spornego przepisu nie może ograniczyć się do ogólnego, zdawkowego sformułowania, tj. że konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust.1-2 ustawy, "oznacza bowiem jedynie tyle, że chodzi o kwestie organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania", ale proponowana wykładania powinna zostać uzasadniona. Ten wymóg uzasadnienia proponowanej wykładni jest szczególnie istotny w takiej sytuacji jak ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie zagadnieniem spornym, nie jest cały przepis, a tym samym norma prawna w nim zawarta, tylko część przepisu określająca jedną z przesłanek, którą ma kierować się rada podejmując uchwałę, w takim przypadku wykładania tej przesłanki musi być dokonana z uwzględnieniem treści całego przepisu. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wykładania jednej z przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 ustawy prowadzi do takiego wyniku, którego nie da się pogodzić z treścią całego art. 130a ust. 6 ustawy. A tak jest w niniejszej sprawie, albowiem zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia przesłanki "konieczność sprawnej realizacji zadań o których mowa w ust.1-2" rozumianej wyłącznie jako dotyczącej kwestii organizacyjnych związanych z usuwaniem pojazdów i ich przechowywaniem nie można pogodzić z całą treścią z art. 130a ust. 6, którego istotą jest upoważnienie dla rady powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wysokości opłat i wysokości kosztów w związku z pojazdami usuniętymi z drogi i ich przechowywaniem, a nie kwestie organizacyjne dotyczące samego usuwania i przechowywania pojazdów. Dlatego też zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia spornej przesłanki nie może być uwzględniona, tym bardziej, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera uzasadnienia proponowanej wykładni.
Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewną swobodę w organizacji tych zadań, tj. usuwania i przechowywania pojazdów, która powinna być skuteczna, szybka, a także zapewniająca ciągłość działania, czyli sprawna. Stąd też w zakresie tego kryterium, tj. sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 mieści się niewątpliwie konieczność ponoszenia odpowiednich kosztów, dlatego też podejmując uchwałę w sprawie wysokości opłat o których mowa w ust. 5c i wysokości kosztów o których mowa w ust. 2a należy kierować się tym kryterium.
Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że w zaskarżonej uchwale przyjęto stawki przyjmując koszty przedstawione przez wyłoniony w drodze przetargu podmiot zewnętrzny za dolną granicę wysokości kształtowanych przez siebie opłat, zamiast jako właściwe stawki opłat, "nie podlegające już kształtowaniu". Zdaniem skarżącego kasacyjnie Rada Powiatu nie uzasadniła w żaden sposób, skąd wynika wysokość konkretnych kwot, o jakie zwiększono wysokość opłat zaproponowanych przez podmiot zewnętrzny. Odnosząc się do tego wątku, należy przede wszystkim stwierdzić, że błędny jest pogląd, iż stawki opłat przedstawione przez podmiot zewnętrzny wyłoniony w drodze przetargu "nie podlegają już kształtowaniu". Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 130a ust. 5c ustawy, pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym uprzednio wyznaczonym przez starostę. Natomiast art. 130a ust. 5f ustawy przewiduje, że realizacja zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W przypadku powyższych przepisów poza wskazówką do ust. 5f o stosowaniu przepisów o zamówieniach publicznych, nie ma wytycznych wyznaczających kryteria decyzji starosty, które ograniczałyby swobodę jego uznania przy wyborze parkingu strzeżonego i operatora dokonującego usunięcia pojazdu. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie art. 130a ust. 5f ustawy starosta może powierzyć wykonywanie zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania, nie jednemu, a kilku podmiotom wyłonionym zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Powyższe oznacza, że stawki opłat za usunięcie pojazdu i za ich przechowywanie, ustalone w wyniku przetargów, dla różnych podmiotów, którym powierzono wykonywanie tych zadań mogą się różnić. A powierzenie przez starostę przedmiotowych zadań kilku podmiotom, na terenie powiatu, może wynikać z dążenia do zapewnienia sprawnego, szybkiego, ciągłego realizowania tych zadań.
Już ten sam fakt wskazuje, że przyjęcie poglądu proponowanego przez skarżącego kasacyjnie, że powierzenie przez starostę – na podstawie art. 130a ust. 5f – podmiotowi wybranemu w trybie przepisów o zamówieniach publicznych wykonywanie zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania oraz ustalone w wyniku przetargu stawki opłat za usuniecie pojazdu i za ich przechowywanie (które stanowią wynagrodzenie dla tego podmiotu) są wiążące dla rady powiatu, w ten sposób, że przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy nie mogą być zmieniane jest błędne. Pojawia się bowiem pytanie, którymi stawkami opłat za usuniecie pojazdu i ich przechowywanie miałaby być związana rada powiatu, jeżeli wykonywanie tych zadań zostałoby przez starostę powierzone kilku podmiotom? Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić również dlatego, że pozostaje ono w sprzeczności z treścią art. 130a ust. 6a, który zawiera szczegółowe upoważnienie dla rady powiatu do wydania uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Z przepisu art. 130a ust. 6a wynika, że to rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c i wysokość kosztów o których mowa w ust. 2a. To sformułowanie, że rada powiatu ustala w drodze uchwały wysokość opłat i wysokość kosztów biorąc pod uwagę dwie przesłanki, tj. sprawną realizacje zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów oznacza, że wysokość stawek ustalona przez radę musi być wypadkową tych dwóch przesłanek. Czyli rada powiatu powinna kierować się kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, ustalonymi w wyniku przetargu dla podmiotu, czy podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie przedmiotowych zadań, jednak nie można przyjąć bezwzględnego związania nimi. Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że w tych przypadkach w których ustawodawca zamierza ograniczyć radę powiatu w ustalaniu wysokości opłat i kosztów czyni to w sposób wyraźny. I tak w art. 130a ust. 6 in fine stanowi, że wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a, zaś zgodnie powołanym ust. 6a wysokość opłat przyjęta przez radę powiatu nie może przekraczać stawek maksymalnych określonych w ustawie (art. 130a ust. 6a), przy czym uwzględnia się określony w ustawie mechanizm waloryzacji stawek kwotowych dokonywany przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Powyższe argumenty wskazują, że wykładnia art. 130a ust. 6 ustawy dokonana przez skarżącego kasacyjnie jest niezasadna.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna dotyczyła wyłącznie jednego zarzutu, tj. naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię, a proponowana wykładnia tego przepisu nie jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.