I OSK 1359/05

I OSK 1359/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Leszek Włoskiewicz
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 297/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-08-04
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i J. J. - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 sierpnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 297/05 w sprawie ze skargi J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe-J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. J. i A. J. kwotę 320zł (trzysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 297/05 oddalił skargę J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...]
w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców.
W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. J. i A. J. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej
w wysokości 1000 zł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz Lp. 1.11.1. i Lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy, art. 6 ust. 1, art. 8 rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. WE L370 z 01.12.1985 P.0001 - 0007) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie podczas kontroli naruszeń w postaci skróconego dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Kontrola pojazdu marki Volvo o numerze rejestracyjnym [...] wraz
z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], który stanowił własność strony miała miejsce w dniu 26 maja 2004 r.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta
z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę.
W dni, kiedy odpoczynek nie jest skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin,
z których jeden musi trwać co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin.
Z wykresówek za okres 24-26 maja 2004 r. okazanych podczas kontroli wynika, iż kierowca skrócił odpoczynek dzienny o 4 godziny i 25 minut.
Na podstawie w/w wykresówek stwierdzono również, iż kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia o 7 godzin i 50 minut.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 okres prowadzenia pojazdu między każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, nie może przekraczać dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin.
Konsekwencją powyższych naruszeń jest treść odpowiednich punktów załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Organ wskazał ponadto, że rozporządzenie Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego stanowi podstawę ukarania z mocy art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z wejściem w dniu 1 maja
2004 r. Rzeczypospolitej Polskiej do struktur Unii Europejskiej. Prawo wspólnotowe stało się częścią obowiązującego prawa krajowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego J. J. i A. J. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną
w sprawie ponadto, że decyzja ta narusza art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym i zastosowane l.p. załącznika do tej ustawy poprzez błędne ich zastosowanie oraz narusza podstawową zasadę państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego.
Nie kwestionując stwierdzenia organu, iż rozporządzenie Rady (EWG)
nr 3820/85 stanowi część krajowego systemu prawnego, kwestionowali zastosowanie kary za naruszenie tych przepisów. Powoływali się na treść art. 17 ust. 1 rozporządzenia, który nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek przyjęcia takich ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych, jakie są konieczne do wdrożenia rozporządzenia, i które obejmować mają m.in. kary nakładane w przypadku jego naruszenia. Polski ustawodawca nie dopełnił wskazanego obowiązku i nie wprowadził dla rozporządzenia norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego, a
w szczególności do treści art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Podnieśli, iż za uchybienia kierowcy będącego samodzielnym przedsiębiorcą nie ponoszą odpowiedzialności.
W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2005 r. (data wpływu 4 sierpnia 2005 r., w dniu rozprawy), skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 1.080 zł podnosząc, iż naruszenie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego nie zostało wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie wskazując, iż skarżący podnosi argumenty zbliżone do podnoszonych
w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.
Sąd za nietrafny uznał zarzut skarżących co do skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wbrew ich twierdzeniom umowa cywilna - nawet zawarta z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą - nie może wyłączać odpowiedzialności administracyjnej adresata obowiązków nałożonych ustawą
o transporcie drogowym.
Umowa cywilnoprawna zawarta z kierowcą, który zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności m.in. za naruszenie obowiązujących przepisów dotyczących pracy kierowców: norm czasu pracy, czy prawidłowego prowadzenia zapisów urządzeń rejestrujących - nie może wyłączać mocy obowiązującej przepisów ustawowych. Odpowiedzialność kierowcy jako strony umowy cywilnoprawnej może być rozpatrywana wyłącznie na gruncie prawa cywilnego, w zakresie wadliwego wykonania umowy, na mocy art. 471 i n. K.c.
Podkreślić należy, że przepisy ogólne zawarte w art. 4 pkt 1-3 i 4 ustawy
o transporcie drogowym, jak i w art. 5 ust. 1-3 ustawy stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji.
Z istoty przepisu art. 4 pkt 17 wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Licencji, w myśl art. 13 nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią (z zastrzeżeniem ust. 2).
Ustawodawca udzielając przedsiębiorcy uprawnienia administracyjnego do wykonywania tej szczególnej działalności gospodarczej nałożył na niego jednocześnie obowiązki, których naruszenie prowadzi nie tylko do sankcji zagrożonych karą pieniężną zawartych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, ale i do cofnięcia udzielonego mu uprawnienia, o czym stanowi art. 15 ustawy. Żeby prowadzić działalność gospodarczą w oparciu o przepisy ustawy transportowej, skarżący musieli
(i nadal muszą) spełniać wskazane w ustawie wymogi do uzyskania licencji.
Sąd podkreślił, że udzielenie licencji przez uprawniony organ poprzedza sformalizowana procedura administracyjna mająca na celu wykazanie przez zainteresowanego przedsiębiorcę spełniania szeregu kryteriów. Innymi słowy działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom.
Wyrazem tego jest w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt 1-5 wymogów:
- dobrej reputacji;
- legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem;
- posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa
w określonej ustawą wysokości,
- przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone
w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku;
- posiadać tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa
o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany.
Na mocy art. 5 ust. 1-3 ustawy otrzymując uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego skarżący poddali się wymogom i określonym w ustawie obowiązkom w zakresie przestrzegania zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy.
Unormowanie określone w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jako jedno z kryteriów uzyskania licencji wprost zastrzega od ubiegającego się spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy o transporcie, ustawy o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców bez względu na to, czy przedsiębiorca będzie osobiście wykonywał przewozy, czy zatrudnieni przez niego kierowcy, czy także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz.
Zasada wskazana w tym przepisie jednocześnie statuuje odpowiedzialność przewoźnika za osoby, którymi posługuje się w wykonywaniu licencjonowanej działalności, bez względu na rozróżnienie ich sytuacji prawnej, czy jako zatrudnionych kierowców, czy innych osób niezatrudnionych, ale wykonujących osobiście na jego rzecz przewozy.
Tak na gruncie prawa administracyjnego - względem organu udzielającego licencji, jak i na gruncie prawa cywilnego - względem strony umowy przewozu (art. 774 w zw. z art. 474 K.c.) obowiązują zasady, zobowiązujące przewoźnika w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa do odpowiedzialności, jak za własne działanie lub zaniechanie, za działania i zaniechania osób, z pomocą których wykonuje zobowiązanie, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza.
Innymi słowy, racjonalny ustawodawca na mocy uprawnienia administracyjnego za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy - z podmiotowego punktu widzenia - obciążył odpowiedzialnością przedsiębiorcę i jego organy. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy: czy będą to kierowcy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy kierowcy świadczący osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy.
Sąd nie podzielił poglądu skarżących, że przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu nie ma możliwości wymuszenia od kierowcy zachowań dotyczących wykonania tej usługi, bowiem ma możliwość zabezpieczenia swoich interesów w warunkach umowy zlecenia i należytego jej wykonania.
Konsekwencją ustawowego ukształtowania odpowiedzialności podmiotów wykonujących transport drogowy za naruszenia wymienione w art. 92 i niewymienione w ustawie o transporcie drogowym, w obowiązujących normach ogólnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, są nie tylko kary pieniężne przewidziane w art. 92 ustawy jak i w załączniku do niej, ale i kary dalej idące - włącznie z cofnięciem licencji.
Sąd uznał za znamienne, że w katalogu naruszeń prawa, którego skutkiem jest obligatoryjne cofnięcie licencji przewoźnikowi ustawodawca wymienił rażące naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców (art. 15 ust. 1 pkt e), zaś fakultatywne cofnięcie licencji w sytuacji rażącego lub wielokrotnego naruszenia przepisów w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu (art. 15 ust. 3 pkt 2), czy samowolnej zmiany wskazań urządzeń pomiarowo-kontrolnych zainstalowanych w pojeździe (art. 15 ust. 3 pkt 4).
Odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego transport (a nie kierowcy -przedsiębiorcy świadczącego usługi kierowania pojazdem) wynika z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088). Wykaz naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4).
Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.) na mocy Traktatu akcesyjnego (Dz.U. Nr 90, poz. 864) prawo wspólnotowe stało się częścią prawa krajowego (art. 2 Traktatu). Rozporządzenia stosuje się bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Umowy międzynarodowe stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i część krajowego porządku prawnego na podstawie art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, czego w ocenie Sądu skarżący nie kwestionują.
Zdaniem Sądu, nie mają racji skarżący podnosząc, iż brak jest przepisów sankcjonujących naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich
z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. WE L370 z 01.12.1985 P.0001-0007).
Wdrożenie dyrektyw Wspólnot Europejskich mających zastosowanie do transportu drogowego, m.in. dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r.
w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85
w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 325 z 29.11.1988) nastąpiło na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 96, poz. 959). Stosownie do art. 65 tej ustawy, w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) wprowadzono szereg zmian począwszy od zmiany jej tytułu poprzez dodanie odnośnika nr 1 w brzmieniu: "Niniejsza ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw Wspólnot Europejskich:
...3) dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 325 z 29.11.1988), ..."
Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, do której odsyła przepis art. 92 ust. 4, w którym określono wysokość kar za poszczególne naruszenia przepisów, a więc również wdrożonych dyrektyw Wspólnot Europejskich, jest zatem wystarczającą podstawą do nałożenia kary za wyszczególnione naruszenia.
Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia podstawowej zasady państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego. Kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków.
Od powyższego wyroku J. J. i A. J. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego stanowiska Sądu odnoszącego się do najistotniejszego z zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzucili naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.11.1 oraz lp. 1.11.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ administracji zasadnie przyjął, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest nałożenie na skarżących kary pieniężnej za naruszenie art. 6 i art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, poprzez:
1) niewłaściwe zrozumienie treści (znaczenia) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy
o transporcie drogowym w związku z lp. 1.11.1 oraz lp. 1.11.2 załącznika do ustawy
o transporcie drogowym, polegające na utożsamieniu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z naruszeniem wiążącej Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowej, bądź
2) zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy
o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu prawnego obejmuje również rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.
w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego;
Skarżący zarzucili również naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.11.1 oraz lp. 1.11.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.
W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli, iż skoro WSA uznał, że w drodze wykładni możliwe jest nałożenie na nich kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy to powinien wynik dokonanej wykładni przepisów należycie uzasadnić,
w sposób pozwalający odtworzyć proces wykładni, w szczególności poprzez wyjaśnienie metody wykładni i przesłanek jej wyboru, a także wskazać skarżącym tok rozumowania w procesie egzegezy przedmiotowych przepisów. Uzasadnienie wyroku nie spełnia powyższych przesłanek, dlatego wyrok powinien z tego powodu zostać uchylony. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu na jakiej podstawie organ administracyjny prawidłowo utożsamił naruszenie Rozporządzenia z naruszeniem umowy międzynarodowej. Brak odniesienia się przez Sąd do tego zarzutu uniemożliwia skarżącym poznanie motywów rozstrzygnięcia i tym samym uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku doprowadziła do sytuacji, że na potrzebę sporządzenia skargi kasacyjnej skarżący musieli przyjąć hipotetycznie możliwe interpretacje stanowiska Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku wynika: z utożsamienia przez WSA naruszenia przepisów rozporządzenia z naruszeniem przepisów umowy międzynarodowej bądź też zastosowania przez WSA rozszerzającej wykładni pojęcia "wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe". W ocenie skarżącego rozporządzenie w żadnym wypadku nie może być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Art. 92 ust. 1 ustawy zawiera enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej. Wśród tych aktów prawnych ustawodawca nie wymienił aktów prawa wspólnotowego, w tym w szczególności rozporządzeń Rady (EWG). Oznacza to, że skoro ustawodawca nie przewidział w art. 92 ust. 1 ustawy możliwości nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów wspólnotowych (w tym rozporządzeń Rady), to brak jest ku temu podstaw prawnych. Prawo stanowione przez organizację międzynarodową nie może być jednak w żadnym wypadku uznane za część ratyfikowanej umowy międzynarodowej, na podstawie której Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do przestrzegania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową. Ponadto z przepisów Konstytucji wynika wprost, że przepisów pochodnego prawa wspólnotowego nie można utożsamiać z umowami międzynarodowymi. Luka w przepisach prawnych polegająca na braku wskazania przez polskiego ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy aktów prawa wspólnotowego jako przepisów, których naruszenie uzasadniałoby nałożenie kary pieniężnej, znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, iż Sejm Rzeczypospolitej polskiej uchwalił ustawę
z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497). Ustawa ta dodaje do art. 92 ust. 1 ustawy nowy punkt 8 o brzmieniu: "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" (art. 1 pkt 29 ustawy). Zdaniem skarżących skoro w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie wskazywał w art. 92 ust. 1 ustawy przepisów wspólnotowych to przyjąć należy, iż nie jest możliwe nałożenie na nich kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy. Ponadto wskazali, iż art. 17 ust. 1 rozporządzenia nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek "przyjęcia i opublikowania takich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia", a środki te mają "obejmować między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia." Do tej pory polski ustawodawca nie dopełnił wskazanych obowiązków i nie wprowadził dla przepisów tego rozporządzenia norm sankcjonujących do polskiego systemu prawnego
(w szczególności do treści art. 92 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że normy wskazanego rozporządzenia nie są obecnie sankcjonowane w aktualnym stanie prawnym i zawierają wyłącznie normy lex imperfecta. Powyższy obowiązek nałożony na Polskę spełniony zostanie dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, o której mowa powyżej.
Z poglądu zaprezentowanego przez WSA zdaje się wynikać, iż naruszenie rozporządzenia Rady stanowi jednocześnie naruszenie Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie (który jest umową międzynarodową) tylko z tego powodu, że Rozporządzenie Rady czerpie swoją moc obowiązującą z Traktatu. Pogląd taki jest całkowicie błędny. Gdyby bowiem uznać go za słuszny, należałoby analogicznie przyjąć, iż naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie przepisu ustawy krajowej i w celu jej wykonania stanowi jednocześnie naruszenie Konstytucji RP, skoro rozporządzenie wykonawcze czerpie swoją moc bezpośrednio z Konstytucji. Pogląd taki nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia. Powoływanie się przez WSA na wdrożenie przez polskiego ustawodawcę dyrektywy Rady nr 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. jest dla skarżących niezrozumiałe. Dyrektywa ta reguluje wyłącznie procedury kontroli (drogowych i na terenie przedsiębiorstw) i skierowana jest wyłącznie do Państw Członkowskich (art. 8 dyrektywy), a nie do skarżących. Co więcej, skarżącym nikt nie zarzucał naruszenia przepisów tej dyrektywy, a jedynie przepisów rozporządzenia. Istotny jest również fakt, iż samo zadeklarowanie przez ustawodawcę wdrożenia przepisów danego aktu prawnego nie powoduje w żadnym wypadku jego faktycznego wdrożenia, które musi zostać uczynione w przepisach merytorycznych danego aktu. Także powoływanie się na odnośnik do tytułu ustawy jest bezzasadne, gdyż zgodnie z Rozdziałem 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepisy merytoryczne ustawy zawarte mogą być wyłącznie
w części ustawy zawierającej przepisy merytoryczne i w żadnym wypadku nie mogą być zawarte wyłącznie w odnośniku do tytułu ustawy ani też w samym tytule ustawy. Sam załącznik do ustawy nie może być podstawą nakładania kar pieniężnych, bowiem jest on tylko przepisem formalnym, określającym tylko wysokość kar pieniężnych za różne naruszenia przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Nie jest więc dopuszczalne nakładanie kar pieniężnych określonych w załączniku do ustawy za naruszenie przepisów innych aktów prawnych niż wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy za naruszenie aktów prawnych innych niż wskazane w tym przepisie stanowi naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege, a tym samym oznacza rażące naruszenie prawa. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy ma niewątpliwie charakter penalizacyjny (uprawnia organ administracji publicznej do nakładania kar pieniężnych) i jako taki nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. Ponadto wyrok został wydany w wyniku błędnego uznania, iż organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony
w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej 92 ust. 1 pkt 6 ustawy. Przepis ten expressis verbis przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej wyłącznie za naruszenie przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Całkowicie nieprawidłowe jest więc zastosowanie tego przepisu do ustalonego w niniejszej sprawie naruszenia przez skarżących art. 6 i 8 rozporządzenia, które nie jest umową międzynarodową. W ocenie skarżących prawidłowa wykładnia art. 92 ustawy powinna prowadzić do wniosku, iż nakładanie kar pieniężnych na podmioty wykonujące transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wysokościach określonych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym jest możliwe wyłącznie w przypadku naruszenia przez taki podmiot obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów: 1) ustawy z dnia 28 października
2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych; 2) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;
4) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; 5) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów;
6) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.
W ocenie skarżących, aby nałożenie na dany podmiot kary pieniężnej było zgodne z obowiązującym prawem, muszą kumulatywnie zachodzić następujące okoliczności:
1) ukarany jest podmiotem wykonującym transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne oraz
2) ukarany dopuścił się naruszenia ciążących na nim obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy.
Skarżący nie spełniają drugiej wymienionej przesłanki (nie naruszyli obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w art. 92 ust. 1 ustawy), co musi oznaczać, że nałożenie na nich kary pieniężnej odbyło się z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 810 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powołuje w swej podstawie zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego – art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz przepisów prawa procesowego – art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ppsa.
Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł.
Z motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że powołany wyżej przepis znajdował zastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez stronę skarżącą art. 6 i 8 rozporządzenia rady EWG Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. UE L.85.370.1), które określają czas pracy kierowców oraz okresy odpoczynku.
W ocenie Sądu I instancji w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, rozporządzenia stały się częścią krajowych systemów prawnych oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim.
Z poglądem takim należy zgodzić się w całej rozciągłości. Istotnie rozporządzenie, będące jednym z elementów prawa wspólnotowego, zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym co oznacza, że obowiązuje w całości we wszystkich jego częściach oraz powszechnie we wszystkich państwach członkowskich (ma zasięg ogólny). Rozporządzenie stosuje się bezpośrednio w państwach członkowskich, nie podlega ono transpozycji do krajowego porządku prawnego, ani ogłoszeniu przewidzianemu dla aktów prawa krajowego – obowiązuje w formie przyjętej przez organy wspólnotowe.
Każde rozporządzenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot staje się częścią krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich.
Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd orzekający zauważa podział europejskiego prawa wspólnotowego na prawo pierwotne i prawo wtórne (pochodne) – to jednak w żaden sposób nie uzasadnia dlaczego utożsamia naruszenie przepisów rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85, będącego prawem wtórnym, z naruszeniem umowy międzynarodowej, a więc prawa pierwotnego, o jakim mowa w art. 92 ust, 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.
Rozporządzenie jest, podobnie jak umowa międzynarodowa, tylko jednym z elementów prawa wspólnotowego.
Nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, trzeba z całą stanowczością podkreślić, że są one innym od umowy międzynarodowej aktem prawa wspólnotowego.
W stanie prawnym, obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej, tylko naruszenie przepisów umowy międzynarodowej uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.
Naruszenie dobowego i tygodniowego czasu pracy kierowców, o którym mowa w rozporządzeniu Rady EWG nr 3820/95 z dnia 20 grudnia 1985 r. nie było sankcjonowane. W przepisach rozporządzenia brak jest bowiem uregulowań w tej materii, gdyż zawiera ono wyłącznie regulacje o charakterze ogólnym, generalnym, pozostawiając zgodnie z art. 17 w gestii państw członkowskich przyjęcie takich przepisów, które okażą się konieczne do wdrożenia rozporządzenia. Chodzi tu o przepisy dotyczące organizacji, procedury i środków kontroli oraz kar nakładanych za naruszenie przepisów rozporządzenia.
Stosowna regulacja została dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497), którą do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dodany został pkt 8, stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Niewątpliwie jednym z takich przepisów jest rozporządzenie Rady EWG Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.
Od dnia 1 maja 2004 r. do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dokonanego wyżej wymienioną ustawą nowelizującą, naruszenie prawa wspólnotowego z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe, a stosowanie wykładni rozszerzającej było niedopuszczalne. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia sankcje wobec jednostek za naruszenie przepisów prawa w nim wymienionych. Stanowi normę penalizującą określone zachowania. W odniesieniu do przepisów o takim charakterze istnieje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej dopuszczającej możliwość karania także w sytuacjach, które wprost nie zostały wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Przepisy sankcjonujące pewne zdarzenia należy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie analizowanego przepisu za naruszenie innych aktów prawnych, niż te które zostały w przepisie wskazane, narusza zasadę nullum crimen sine lege i oznacza rażące naruszenie prawa.
W obowiązującym stanie prawnym naruszenie więc przez stronę skarżącą zasad określonych w art. 6 i art. 8 rozporządzenia EWG Nr 3820/85, nie mogło rodzić odpowiedzialności, bowiem w przepisach powoływanego prawa wspólnotowego, ani w przepisach krajowych nie było odpowiednich regulacji w tym zakresie. Samo zaś naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych.
Trzeba też wyjaśnić, że omawianej luki w prawie nie mogła wypełnić ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1286), bowiem utraciła ona moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r.
W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną w całości, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 200 tej ustawy i § 6 pkt 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1249 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny autora skargi kasacyjnej, wnioskującego o zastosowanie przy ustaleniu kosztów § 2 ww. rozporządzenia, mając na uwadze fakt, iż skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w swej treści zasadniczo jest identyczna ze złożoną w sprawie o sygn. I OSK 1261/05 i I OSK 1319/05, a tym samym jej przygotowanie nie wymagało dodatkowego nakładu pracy ze strony pełnomocnika.